作者简介：陈辉，东南大学法学院博士研究生，东南大学反腐败法治研究中心研究人员。

周东升，江苏省徐州市铜山区人民检察院党组书记、检察长。

摘要：明确权力腐败与黑恶势力犯罪的同治理，系本轮扫黑除恶专项活动的一大亮点。《监察法》实施背景下的监察治理模式兼具独立权威、内涵丰富的监察权及多样化的监察措施，这为治理涉黑职务犯罪提供了有利条件。但是，《监察法》部分条款过于粗略、程序衔接条款相对匮乏等导致监察治理面临制度供给不足的问题。坚持扫黑与反腐并重治理的监察政策，制定修改与《监察法》配套的法律制度，发挥《宪法》和《刑事诉讼法》对《监察法》漏洞的填补功能，健全涉黑职务犯罪治理的组织机构，是实现涉黑职务犯罪监察治理模式转型升级的有效路径。

关键词：涉黑职务犯罪；《监察法》实施；监察委员会；治理模式

2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称《通知》），决定在全国开展扫黑除恶专项斗争。强调对涉黑恶势力犯罪的依法治理、系统治理和源头治理，明确对黑恶势力犯罪和腐败行为的同步治理，是本次专项斗争的新动向。为贯彻落实中央通知精神，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布了《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》，提出要严厉打击“村霸”、宗族恶势力、“保护伞”以及“软暴力”等犯罪。在监察体制改革成果法律化、制度化的背景下，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的公布实施为监察工作的运行提供了法律依据，监察机关作为反腐败的专责机关，在涉黑职务犯罪的治理活动中自然备受各方期待，应当作为中坚力量迅速加入扫黑除恶专项斗争之中。结合涉黑职务犯罪的特征及传统治理模式现状，从《监察法》实施的视角出发，分析其在治理涉黑职务犯罪方面的有利条件及可能出现的风险与不足，提出科学可行的建议对策，具有重大的理论价值和实践意义。

一、《监察法》实施背景下涉黑职务犯罪监察治理模式的创新

强化党对反腐败工作的领导，整合分散多元的反腐监督机构和监督力量，构建集中统一、权威高效的监察体制，是本次监察体制改革的时代特征。《监察法》的颁布和实施，既是以法律形式对前期监察体制改革成果的巩固，也为深化国家监察体制改革，实现国家监察全面覆盖，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了法律依据。就目前的监察立法现状而言，《监察法》是对党的十八大以来反腐败实践经验的总结，为新形势下反腐败斗争提供了坚强的法治保障，是对传统监察体制的重大创新，具有划时代意义。《监察法》所塑造的监察治理模式能有效破解传统治理模式所面临的困境，进一步推动涉黑职务犯罪治理工作的法治化、立体化进程。

（一）独立权威的监察权能有效排除外部干扰

2018年公布的《中华人民共和国宪法修正案》中第五十二条将监察委员会纳入“国家机构”章节，对监察委员会的地位、职能配置、组织形式、领导体制等作了明确规定，并强调了监察权行使的独立性。从目前的立法及政治因素考量，监察委员会在同一级国家机关中具有较高的政治法律地位。首先，从监督职能上看，监察委员会监督所有国家机关的公职人员，这种监督的单向性预示着其与除人大之外的其他国家机关存在“监督—被监督”的关系。因此，居于监督地位的监察委员会的法律地位要高于被监督者。其次，从纪委监察委合署办公层面看，体现了党统一领导下之党内监督和国家监督的有机统一。在省级以下，监察委员会主任通常由同级纪委书记兼任，而同级纪委书记又系同级党委常委，具有较高的政治地位。再次，从权力的整合方面看，监察权兼具行政监察、反贪反渎、预防腐败等职权的优势，实现了监察范围的全覆盖。最后，职务违法调查与职务犯罪调查统归于监察委，两个部门和两种职能之间可相互支援，形成打击腐败犯罪的有效合力。另外，《监察法》明确了监察权的独立行使原则，规定了其他机关单位对监察委员会负有配合协助的法定义务。如该法第四条第三款规定了有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。该法第六十二条、第六十三条进一步规定了有关单位不配合监察机关的类型方式及应承担的法律责任等。这些法律规范的约束进一步强化了其他机关单位对监察委员会的配合协助工作。监察权的集中权威性决定了监察委员会在查处涉黑职务犯罪活动中，能够保持超然性、独立性，迅速整合权力资源，得到其他国家机关单位的有力配合，及时排除阻力干预，有效突破涉黑“保护伞”的多重防护体系。

（二）内涵丰富的监察权构筑了立体化的权力监督体系

构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，实现监察工作的标本兼治和综合治理，是《监察法》追求的价值目标。为实现这一立法目标，《监察法》对监察权的内涵进行了创新解读，将其分解为监督、调查、处置三大职权，并加以明确。其中，将监督单独列来与调查、处置并列，意味着这里的监督属于狭义的预防性监督，这是对“重惩治、轻防范”之传统监督模式弊端的修正。《监察法》第十一条第一项明确了监督的内容和手段，即以教育和检查为手段，对公权力的合法性（依法履职）、合理性（秉公用权）、合纪性（廉洁从政从业及道德操守）进行事前的预防性监督，树立了对权力腐败的预防性治理理念。该条款第二项将职务违法和职务犯罪不加区别地纳入调查权的范围，是对检察治理模式中机械关注构成职务犯罪而忽视职务违法之弊端的革新，强调了既要“惩前毖后”，又要“治病救人”，这体现了惩戒与教育相结合的治理理念。《监察法》很好地体现了调查与处置的前因后果关系，根据调查结果，对确认职务违法者给予政务处分，对涉嫌职务犯罪者移送检察机关处理，对履职不力、失职失责的领导人有权作出问责决定或提出问责建议。其中，问责和监察建议已经突破了传统治理模式的个案监督，既能达到处理一个，教育一片的良好效果，也能强化领导人的自我监督的责任意识，亦可督促机关单位对监管制度漏洞进行整改完善。监督、调查、处置三位一体，从事前、事中、事后三个阶段实现了对权力的全方位、立体化的监控。这种立体化的监控模式有助于重塑清明的政治权力生态和稳定和谐的社会秩序，消除了滋生涉黑组织的温床，实现对涉黑职务犯罪的源头治理。

（三）丰富多样的监察措施能有效满足查处涉黑职务犯罪的需求

根据《监察法》的规定，监察委员会可以采取谈话、询问、讯问、查询、调取、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检察、鉴定、留置等12项措施。其中，讯问、询问、搜查、勘验检查、鉴定等5项源自《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的规定；谈话、查询和调取属于党纪监督与行政监察措施，而查封、扣押、冻结是党纪监督、行政监察和检察监督的固有措施，只有留置措施不存在于现行的法律体系和党的纪律规范中，属于新的措施。据此，监察委员会不但聚合了纪检检查、行政监督、检察监督三机关的全部调查（侦查）措施，还增设了留置措施来替代“双规双指”。随着检察院反贪反渎、预防职务犯罪职能转隶至监察委员会，技术调查也成为一项重要的监察措施。《监察法》第二十八条将监察机关技术调查权的使用范围限定为“调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪”。从解释学的角度分析，这里的“等”字前面的涉嫌重大贪污贿赂虽然可分解为重大贪污犯罪、重大受贿犯罪和行贿犯罪，但法律文本规范并未将其分类表述，意味着将重大贪污贿赂犯罪视为同一类型的案件，其后的“等”显然不能理解为等内等，因为等内等所修饰的主体数量应在复数以上。因此，这里的“等”应属于等外等，是与涉嫌重大贪污贿赂犯罪在性质、影响、社会危害等类似的职务犯罪之不完全列举性表述，具有内容上的开放性，不排除技术调查在重大贪污贿赂犯罪以外职务犯罪的适用性。而涉黑职务犯罪较之一般单纯的职务犯罪尤为复杂，涉案公职人员往往会涉嫌两种性质不同的犯罪，且国家公职人员与黑恶势力的勾结本身就是对公职人员廉洁制度及公权力秩序的侵害，比一般人员涉黑犯罪的主观恶意更大，应确定为重大职务犯罪案件。在对涉黑职务犯罪案件进行调查时，监察委员会可以使用依法使用技术调查措施。《监察法》第二十九条规定了监察机关有权决定对在逃的被调查人进行通缉的制度，第三十条规定了限制出境措施，将限制对象由调查人扩展自相关人员。以上监察措施既为职务犯罪调查活动的正常开展和有效证据的顺利获取创造了条件，又大大提高了调查效率以及惩治犯罪的准确性。此外，《监察法》还规定了确保上述监察措施得以实施的配套法律制度，增设了与被调查人有关的单位和个人之协助义务。如《监察法》第十八条规定了“监察机关有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供······任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据”，第二十一条规定监察机关在调查中可以询问证人等人员。这些内容丰富的监察措施及配套制度在查处涉黑职务犯罪中必将发挥重要的作用。

二、《监察法》实施背景下涉黑职务犯罪监察治理模式的不足

（一）概括化的权利保障条款亟待宪法价值精神的注入浸润

对被调查人基本权利的保护与反腐败工作的有效开展并不相悖，反而是法治反腐的基本要求，基于此，《监察法》在总则中将“保障当事人的合法权益”作为监察立法的基本价值诉求与立法宗旨之一。但是，《监察法》通过对监察程序与司法程序的界分，确立了职务犯罪调查模式的“线型结构”，导致了刑事诉讼法的相关规则无法适用于监察程序，法检机关及律师均无法直接介入调查程序，被调查人的权利保障状况似乎完全取决于监察机关及其工作人员的职业道德、法律素养和内控机制。纵观《监察法》第二至第八章的内容，存在对被调查人基本权利加以保护救济的规范数量少，增设义务的条款多，条款内容原则性强、可操作性差等问题。具体如下：其一，如实供述（提供）义务的强化与范围扩大。《监察法》第二十条规定了被调查人如实供述涉嫌犯罪事实的义务，第二十一条规定了证人等人员接受询问的义务，第十八条第一款将如实提供义务的主体扩大到所有的单位和个人。有学者指出，如实供述的义务实质上是要求嫌疑人放弃沉默权，是对公民言论自由与人格尊严的侵犯。本文认为，若过于强化被调查对象或相关人员的如实供述陈述义务，很容易将言词证据作为办案的主要依据，且在被调查对象不配合的情况下，更容易发生刑讯逼供的现象。另外，言词证据本身具有不固定性和主观随意性，过于依赖言词证据也不利于对冤假错案的防范。其二，《监察法》中使用了大量不确定性概念。以《监察法》第二十八条关于技术调查的规定为例，存在“根据需要”“经过严格的批准手续”“按照规定交有关机关执行”等不确定性术语，难以指导实践。另外，该条对延长技术调查的次数未作限制，仅规定了每次不得超过3个月；对技术调查的适用对象也未明确限定为涉嫌职务犯罪人员。

（二）部分条款过于粗略和原则亟待配套法律制度的供给

《监察法》中部分条款的规定过于粗略和原则，影响了对实践的指导规范意义。如第三十五条“监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理”，第三十六条“监察机关应当严格按照程序开展工作”，第三十七条“监察机关对监察对象的问题线索，应当按照有关规定提出处置意见”，这3个条款位居《监察法》第五章“监察程序”章节，但其对程序的规定却出现了“按照有关规定”“严格按照程序”这种模糊性、概括性的词语，导致监察人员在办案过程中无法操作，立法指导实践的功能也大打折扣。如对问题线索移送制度，未明确移送的时间期限及未移送应承担的法律责任，导致是否移送、何时移送完全依赖其他机关。就涉黑职务犯罪案件而言，今后监察机关被动受案、过度依赖公安机关提供犯罪线索的案源开发模式依然未得到解决。再如被调查人涉嫌双罪名时，规定“由监察机关为主调查，其他机关予以协助”存在歧义：首先，这里的“协助”究竟是主动参与协助调查还是仅仅协助如实提供相关材料，如果其他机关具有协助调查权，将意味着其分享了部分监察权。其次，协助的内容也值得思考，根据现行法律的规定，犯罪类型按查处部门划分为普通职务犯罪、司法工作人员利用职权实施的非法拘禁等犯罪和普通犯罪三大类，分别由监察机关、检察机关、公安机关负责查处，若被调查人同时涉嫌以上三种犯罪，检察、公安机关将涉嫌职务犯罪案件移送至监察机关之后，是否可就各自管辖范围内的案件继续行使侦查权？对于审计机关与审判机关，二者并未被法律赋予主动查处犯罪的职权，将其与检察、公安机关并列是否意味着要对审计权、审判权作出新的解读？上述一系列问题亟待解决。再次，对于涉嫌双罪的案件，在监察机关主调查的模式下，律师能否介入及介入的程度问题如何理解？

（三）调查程序与司法程序衔接条款的匮乏亟待协同完善

调查程序与司法程序协调衔接的实质，是与国家刑事诉讼程序制度的协调和衔接，具体包括案件管辖上的衔接、立案程序的衔接、案件移送的衔接、调查措施的衔接、人权保障措施的衔接及证据适用的衔接等。而《监察法》对调查程序与司法程序衔接的规定较为简略，未能妥善解决调查程序与司法程序的界分与程序转换。如对检察机关退回监察机关补充调查阶段，究竟属于调查程序还是审查起诉程序，也有待明确，因为这涉及律师能否继续介入、羁押场所是否变更等关系犯罪嫌疑人重大权益的保障问题。较之单纯的职务犯罪案件，涉黑职务犯罪案件类型具有复杂性，且多由公安机关在查处涉黑组织犯罪活动中首次发现并移送至监察机关。从程序阶段看，前者系司法程序，后者又转换为调查程序，在当事人涉嫌双罪的情况下，因监察机关的主调查模式排除对涉案公职人员非职务犯罪之律师帮助权的正当性基础也存在诸多疑问。另外，关于全程录音录像的留存备查与司法程序的衔接问题，《监察法》第四十一条第二款确立了对讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作的全程录音录像是值得称道的，但对其用途仅规定为留存备查，对全程录音录像是否随案件移送语焉不详，这为实务操作预留了较大的空间。若在审判阶段，被告人或其代理律师申请法院调取监察程序中的录音录像，如何进行程序上的衔接，仍有待进一步明确。

三、《监察法》实施背景下涉黑职务犯罪监察治理模式的完善

随着《监察法》的颁布实施，涉黑职务犯罪治理模式已由传统模式成功转型到新时代的治理模式，并最终融入国家治理体系之中。《监察法》为职务违法犯罪的治理提供了一个全新的模式，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，任何全新的和基础的事物都存在或多或少的不足甚至是缺陷，即便是汇集全国人民智慧的国家立法也不能例外。对于新时代的治理模式，我们既要给予充分的肯定和信任，又要理性分析和评价。未来一段时间，如何查漏补缺，实现涉黑职务犯罪治理从转型期华丽转身，是为我们未竟的事业。涉黑职务犯罪基于其特殊性和严重的危害性，犹如腐败中的癌变细胞难以根治，而《监察法》的实施无疑是一剂良方，这剂良方是新时代治理模式的核心，但也并非全部。从治理的系统工程理念出发，可从以下方面加以完善。

（一）坚持扫黑与反腐并重治理的监察政策

涉黑犯罪与权力腐败的共生性决定了欲彻底清除黑恶势力，必先清除其背后的“保护伞”，欲彻底清除权力腐败，需将每一起涉黑案件作为查处职务犯罪案件的线索和切入口，从涉黑组织成长形成轨迹、涉黑犯罪类型、既往违法犯罪及受惩处情况等方面深入调查其背后的“保护伞”。2000年12月5日，最高人民法院制发《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，将通过贿赂、威胁等手段，引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动，或者为其提供非法保护作为黑社会性质组织犯罪应具备的特征之一。这种界定标准虽然存在狭隘性、机械性的问题，且最终被《中华人民共和国刑法修正案（八）》所吸收改进，但也表明从事具体案件审理工作的审判机关在实务操作中发现涉黑犯罪存在“保护伞”的普遍性。2015年10月13日，最高人民法院《全国部分法院审理黑社会性质组织犯罪案件工作座谈会纪要》指出，各级人民法院应当充分认识“保护伞”的严重危害，将依法惩处“保护伞”作为深化打黑除恶工作的重点环节和深入开展反腐败斗争的重要内容，正确运用刑法的有关规定，有效加大对“保护伞”的惩处力度。同时，各级人民法院还应当全面发挥职能作用，对于审判工作中发现的涉及“保护伞”的线索，应当及时转往有关部门查处，确保实现“除恶务尽”的目标。由此可见，最高人民法院对涉黑组织犯罪与职务犯罪的共生性及严重危害具有深刻的认识，也基本确立了联动治理的惩治理念。但基于涉黑犯罪查办工作的复杂性，上述文件难以在公安机关、检察机关贯彻落实，在适用效力和实施效果上具有一定的局限性。

《通知》强调了扫黑除恶与反腐倡廉共同治理的理念，提出要深挖黑恶势力“保护伞”，深挖涉黑案件背后的腐败问题，防止就案办案，把打击“保护伞”与侦办涉黑涉恶案件结合起来，做到同步侦办。这表明，在新一轮的扫黑除恶专项斗争中，党和国家领导人已经充分认识到涉黑犯罪与权力腐败的密切关联性。扫黑除恶与反腐败斗争有机结合的治理理念如何得到全面的贯彻落实，还需依赖法规层面的支撑。在《监察法》实施过程中，应将坚持扫黑与反腐并重治理的理念作为监察机关自上而下开展监察工作的一项监察政策，作为对《监察法》的有效补充。同时，对涉黑犯罪案件“保护伞”的发掘应当成为新时代监察机关职务犯罪案件查处工作的重点。

（二）完善涉黑职务犯罪治理的法律规范

有学者通过实证研究发现，权力运行规范化，规则明晰能够降低贪污、受贿犯罪发生率。通过法律的完善进行社会治理已被人们广泛接受。从治理涉黑职务犯罪案件的角度分析，需要完善如下方面的法律制度： 

1．及时制定《监察法》配套性法律规范。相较于其他法律规定而言，《监察法》配套性法律规范是最迫切需要加以制定和完善的，因为全面展开的监察实践已经走在立法的前沿，形成对监察立法工作的倒逼形势。《监察法》的颁布实施，尽管为监察工作实践有效缓解了法律依据阙如的问题，但囿于《监察法》过于原则、粗犷，为避免造成实践的困扰，有必要及时制定《监察法》配套性法律规范。首先，应进一步完善《刑事诉讼法》，确保与《监察法》的衔接。主要包括如下内容：其一，增加职务犯罪案件的刑事立案程序，明确案件办理中监察机关与司法机关的同级性。这既是落实《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百二十七条“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”的必然要求，也是为了界分监察程序与刑事程序的边界，还消解了监察管辖与司法管辖的不一致问题。其二，赋予检察机关对职务犯罪调查活动是否合法的审查监督权，确保监察机关调查取得的证据符合刑事诉讼标准。其三，增加规定检察机关在审查案件时，可以要求监察机关提供法庭审判所必需的证据材料，包括调查过程中的录音录像等证据。其次，根据我国现行的立法模式，作为最高监察机关的国家监察委员会应当具有监察解释权。目前国家监察委员会已经得到全国人大常委会关于制定监察法规的授权，其可遵循立法权限和上位法原则精神，结合监察机关工作实际，就具体工作制定相应的监察法规。同时其也应有权依法针对监察法律的适用作出具体的解释或实施细则，弥补《监察法》不够精细的缺憾，确保监察机关在办理职务违法犯罪案件中严格依照法定程序，正确履行职权，实现惩罚犯罪与保障人权的统一。

 2．完善问题线索发现处理、程序间协调衔接方面的制度。基于涉黑职务犯罪的治理涉及公安机关、监察机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等多部门，在进行案件查处过程中，需要在各机关之间独立分工的基础上建立案件线索发现、移送机制和衔接的法律制度。在立法难以一步到位的情况下，可由国家监察委员、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门联合出台相关的规则制度，确保各机关在参与办理涉黑职务案件中程序衔接工作的制度化和规范化。具体内容应包括：其一，对涉黑职务犯罪线索移送的期限、程序及未移送的法律责任等加以明确，增强可操作性。其二，对双罪主调查模式下其他机关的协助内容加以明确，对公安机关及检察机关而言，协助体现为在其所辖犯罪类型内的侦查活动，对其他机关而言，协助体现为配合监察机关如实提供相关证据材料。其三，在双罪主调查模式下，应允许律师介入侦查程序，不能以主调查程序为由剥夺当事人的律师帮助权。在公安机关侦查程序中移送的职务犯罪案件，应通过监察立案进入监察程序。其四，明确退回补充调查的司法程序属性。尽管退回补充调查系司法程序向监察程序的回流，但此时被调查人已经转化为犯罪嫌疑人身份，留置措施也转换为司法措施，律师也有权介入，且《监察法》规定的补充调查之功能仅仅是为了补充核实相关事实和证据，并受到检察机关的主导，将其界定为司法程序更为适宜，也解决了程序随意变动导致的衔接不畅等问题。

 3．构建涉黑职务犯罪的异地审判协调衔接制度。近年来，我国在司法实践中对高官进行异地审判已经成为普遍的司法惯例，且取得了较好的法律效果和社会效果。对腐败官员进行异地审判有助于排除非法干扰，消除部分社会民众对于追诉和审判是否公正的担忧与误解，确保案件获得公正的裁判。今后对涉黑“保护伞”进行异地审判应当常态化和制度化，应当构建监、检、审三机关在异地审判中的程序衔接问题，避免上级人民法院指定审判管辖与上级监察委员会、检察院指定调查管辖、起诉管辖工作方面的不协调，理顺腐败犯罪异地审判与异地调查、异地起诉之间的关系，完善监察委员会与司法机关在指定异地审判程序中的沟通和协调机制，建立法检两院之间关于腐败犯罪案件指定管辖的常态协调机制。

（三）对《监察法》中诸多原则性条款进行合宪性解释

从实证宪法规范上看，民主、法治、人权是各国宪法普遍规定或体现的基本原则，无疑是一国法秩序中最高位阶的宪法原则；这些宪法原则具有释宪功能，具体包括协调请求权基础的整合功能、选择个案规则的导控功能、续造个案规则的定格功能。在《监察法》实施过程中，对原则性、概括性监察条款进行合宪性解释相当于对该条款价值的宪法塑造，防止其在实施过程中偏离正确的航线。《宪法》第一百二十七条明确了监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件中与其他机关间的“互相配合”“互相制约”关系，其中，“互相制约”是宪法权力制约的体现，处于核心地位。因此，在监察权的实际运行中，应强化法检机关的外部监督，弥补监察机关内部监督的缺陷，实现打击腐败与兼顾权利保障的双重目标。如《监察法》第二十八条技术调查措施的运用，对这里的“根据需要”应进行严格解释，基于比例原则的考量，从手段的妥当性、最小侵害性和利益衡平性进行评判；对技术调查的适用对象、适用次数也应有所限制，防止技术调查权的滥用，从而沦为政治斗争的独门暗器。基于涉黑职务犯罪案件往往涉及双罪，在监察机关主调查模式下，对于公职人员涉嫌的普通犯罪或司法活动领域的犯罪，应当适用《刑事诉讼法》，允许律师在调查阶段介入。《监察法》第二十二条笼统地规定了“严重职务违法”和“职务犯罪”均适用留置，为避免高效反腐与人权保障间的价值冲突，在通过实施细则或解释的方式对其进行理解与适用时，应对“严重职务违法”留置的适用进行限制性解释，对留置的时间和解除作出放宽性规定。这也体现了合宪性解释在部门法中的运用。另外，虽然《监察法》未规定律师介入的问题，但《刑事诉讼法》已将宪法辩护条款由审判阶段的被告人扩展至侦查、审查起诉阶段的犯罪嫌疑人，尽管调查程序与侦查程序在形式上有所区别，但实质内涵并无不同。因此，不能以《监察法》没有授权律师介入就完全推定被调查人不能获得法律帮助权，在现阶段可先由各级监察委设立的法律顾问或公职律师为被采取限制人身自由措施的被调查人提供法律咨询、代理申诉等法律帮助，以实现被调查人获得法律帮助权。

（四）对监察立法空白领域在具体立法制定前应参照刑事诉讼法执行

尽管《监察法》中的很多内容规定得不够明确甚至有些内容根本未涉及，但如火如荼的监察工作已经全面铺开，立法还未制定就已滞后于社会生活的问题在《监察法》实施领域反映得尤为明显。基于此，为解决监察实践中可能陷入无法可依、法律不明的困扰，应当在出台《监察法》解释中增加“对《监察法》没有规定的事项，参照刑事诉讼法执行”这一条款，明确《刑事诉讼法》对《监察法》的“救场”功能。主要理由为：一是《监察法》和《刑事诉讼法》的功能具有同向性，均承载着对犯罪嫌疑人的追控职能，终极目标是将涉案人员绳之以法，作出公正的审判。二是《刑事诉讼法》本质上亦是监察工作合法性的判断标准和准则。在程序衔接上，监察程序与刑事诉讼程序存在千丝万缕的关联性，尽管监察委员会对职务犯罪调查案件享有启动权，但其调查活动的重要载体即证据最终要接受司法程序的法律监督和审判监督，而监督的标准主要是《刑事诉讼法》。三是《监察法》第三十三条第二款规定“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。那么如何做到“相一致”，这要求监察人员在办理职务犯罪案件过程中参照《刑事诉讼法》的相关规定，该条款可视为调查程序适用刑诉法乃至相关司法解释的法律依据。

（五）健全涉黑职务犯罪治理的组织机构

1．成立涉黑职务案件指挥中心，专责涉黑职务违法犯罪的治理。在县级以上监察委员会内部成立查处涉黑职务案件指挥中心，负责涉黑职务违法犯罪的调查及指挥协调工作，在县级以上公安机关成立扫黑除恶指挥中心，负责指挥涉黑恶势力犯罪的侦查工作及对涉黑职务违法犯罪问题的线索移送工作。在纵向关系方面，上级监察机关涉黑职务案件指挥中心领导下级监察机关涉黑职务案件指挥中心开展涉黑职务违法犯罪的调查工作，可根据案情需要直接办理下级涉黑职务犯罪案件或指定其他监察机关办理，并对下级监察机关办理涉黑职务案件进行督导和检查，防止下级监察机关选择性办案。建立下级监察机关对涉黑职务案件处理情况定期向上级监察机关备案制度，强化监察机关的内部监督。在横向关系方面，加强监察机关涉黑职务案件指挥中心、公安机关涉黑恶犯罪指挥中心及检察机关侦查监督部门、公诉部门之间的沟通协调。公安机关在查办涉嫌黑社会性质组织犯罪时，应及时向监察委员会进行通报；对发现存在黑恶势力保护伞等职务违法犯罪线索时，应当及时向监察委员会移送。在查处重大涉黑职务犯罪案件时，监察委员会可要求公安机关介入协助配合。对黑恶势力保护伞既涉职务犯罪又涉及普通刑事的情形，应由监察委员会主导下开展调查侦查工作。另外，为防止公安机关在查处黑恶势力犯罪案件中对涉嫌职务犯罪线索移送不及时、选择性移送、不移送等现象的发生，应由监察机关对公安机关侦办涉黑案件进行监察，公安机关应将涉黑犯罪案件的侦办情况向监察委员会进行通报或备案。 

2．建立涉黑职务犯罪举报平台，充分发动社会力量参与反腐败治理。《监察法》第一条确立了《监察法》的总体目标，即“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理”强调主体的多元化，即不仅要求国家是治理的主体，而且社会组织、单位甚至个人也要成为治理的主体。腐败现象对中国特色社会主义制度具有极为严重的破坏性。公众参与反腐可以有效遏制腐败现象。具体在涉黑职务犯罪的查处领域：首先，鼓励民众积极举报涉黑职务犯罪案件。对打击报复举报人的行为进行严肃处理，强化对举报人身份信息的保密，如我国香港廉政公署的单线联络人制度，有利于积极引导公众进行实名举报。其次，激励潜在举报人对社会中的错误行为进行揭露。例如，在韩国检举人保护法中，对举报人的检举行为设置奖励金，同时针对举报人因合法举报行为支出的费用给予补偿。再次，强化刑事诉讼过程中对举报人的保护，应当赋予举报人拒绝作证的权利。

四、结语

基于涉黑“保护伞”与涉黑组织的共生性机理及二者互相勾结所造成的社会危害，针对当前涉黑涉恶问题新动向，本轮扫黑除恶的专项斗争明确提出把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来，把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来的“三个结合”治理模式。这是党和国家领导人对于新时代涉黑组织犯罪及权力腐败问题在认识论上的升华，是对历年历次打击涉黑犯罪与反腐工作经验的积累和成果的巩固，也是对综合治理涉黑犯罪和全面深入开展反腐败工作的创新和发展。在此背景下，监察体制改革在中共中央的有力推进下，通过宪法修改取得了合宪性和正当性基础。实现反腐败立法由形式治理向实质治理功能的转化，是破解当下“中国式”腐败治理困局之关键。随着《监察法》的颁布实施，监察机关的执法依据不断得到充实，其在反腐败治理方面的成效也日见端倪。《监察法》的实施也为涉黑职务犯罪的治理创造了诸多有利条件，但我们在保持乐观和充分期待的同时，也应当居安思危，充分评估《监察法》实施过程中的各种风险并理性应对。唯有如此，监察机关在涉黑职务犯罪治理的成果才能经得起司法检验，涉案嫌疑人也将无法律缝隙可钻，才能实现既有力打击震慑黑恶势力犯罪、形成压倒性态势，又有效铲除黑恶势力滋生土壤、形成长效机制的治理目标。