附条件不起诉实证研究报告

来源：国家检察官学院学报

北京市海淀区人民检察院课题组

摘  要：附条件不起诉制度是2012年《刑事诉讼法》新增未成年人刑事诉讼程序专章中一项重要的制度，对于教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人，使其重新回归社会具有重要意义。但附条件不起诉在司法实践中适用情况并不理想，其法律规定、适用标准、实施程序、保障体系等方面存在诸多障碍。北京市海淀区人民检察院通过对125名涉罪未成年人案件进行实证研究，探究附条件不起诉适用存在的问题，提出应当贯彻少年司法基本理念、完善附条件不起诉适用范围和实施规范、建立健全配套体系、优化检察官日常办案方式方法等应对建议。
关键词：附条件不起诉  未成年人  观护  听证  监督考察
课题组执笔人为北京市海淀区人民检察院未成年人案件检察部主任杨新娥，检察官莫非、王晶，检察官助理于艳丽；海淀区人民检察院潘度文副检察长、北京师范大学何挺副教授、罗尔·瓦伦堡研究所陈艺方女士对实证研究的开展和报告的撰写提供了大力支持和宝贵意见；海淀区人民检察院未成年人案件检察部全体人员和北京超越青少年社工事务所全体社工为项目开展和实证研究做出了贡献。

*本报告为北京市海淀区人民检察院和瑞典罗尔·瓦伦堡人权与人道法研究所2014-2016年合作项目成果之一。

二、实施效果

（一）扩大附条件不起诉适用，促进司法分流
《儿童权利公约》第40条第3款认可了少年司法分流的重要性〔14〕。《联合国少年司法最低限度标准规则（北京规则）》第11条亦专门对分流作出规定：“应酌情考虑在处理少年犯时尽可能不提交……主管当局正式审判”。附条件不起诉制度是我国刑事诉讼法确立的重要分流机制，扩大附条件不起诉的适用符合国际标准的要求，是我国履行《儿童权利公约》缔约国义务的重要体现，有利于避免定罪量刑给未成年人带来的消极影响，促进其重新回归社会。
1.适用数量大幅提升
检察官适用附条件不起诉的意识明显加强，相关规范文件的制定使适用标准更明确、具体、统一，既规范了检察官的自由裁量权，又促进了附条件不起诉的适用，附条件不起诉案件数量大幅提升。2013年，海淀检察院办理未成年人公诉案件207人，附条件不起诉3人，附条件不起诉率1.4%；2014年，涉罪未成年人99人适用附条件不起诉3人，附条件不起诉率3%；而项目期间涉罪未成年人125人适用附条件不起诉20人，附条件不起诉率16%；附条件不起诉适用率大幅提高。

2.适用罪名范围更宽
与往年相比〔15〕，附条件不起诉案件新增寻衅滋事、抢夺、贩卖毒品、妨害公务四个罪名。检察官的认识正在发生变化，逐渐意识到对部分罪名的判断应有别于成年人的标准，未成年人司法保护不仅应体现在程序法中，还应体现在实体法的应用上。如贩卖毒品罪，传统观点认为情节恶劣，社会危害性大，应当严惩〔16〕。现阶段检察官们普遍认为：未成年人不像成年人能够准确认知贩卖毒品的社会危害性，多因好奇被引诱、教唆犯罪，主观恶性不大，倾向于作轻缓化处理。又如妨害公务罪，因涉及警察群体，一般从严处理。《刑法修正案（九）》规定“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照妨害公务罪的规定从重处罚”，更为妨害公务罪轻缓化处理增加了难度。但是通过社会调查深入了解案件的前因后果、具体案件具体分析、召开听证会积极与警察沟通等方式，检察官和警察已逐渐能够理解未成年人心智不成熟，面对紧急情况时因紧张、恐惧而实施的袭警行为，不能直接认定为主观恶性大、社会危害性严重。
3.适用理由更加多元
检察官在办理未成年人案件时，不仅从犯罪情节、危害后果考虑，而且注重未成年的个人情况、家庭情况、成长经历，关注未成年人的未来发展与复归社会，体现了儿童利益最大化原则。与以往检察官多选择罪行相对较重的案件尝试附条件不起诉〔17〕相比，项目期间适用附条件不起诉的理由更加多元。相当一部分未成年人因“有其他不良行为需要矫治”、“父母监管教育能力薄弱，需要替父母监管教育，并提高父母监管教育能力”、“需进行职业培训获得谋生技能”而被附条件不起诉。检察官认为，判断是否应附条件不起诉的标准在于未成年人是否需要接受6个月以上的考察帮教，而判断“是否有考察帮教必要”不能仅依据案件情况，而应综合考虑未成年人个体情况、家庭情况、回归社会的有利因素、不利因素等各个方面。我们认为，对于既可相对不起诉也可附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，应当优先适用相对不起诉，但是，如果该未成年人存在一定的认知偏差等需要矫正，确有必要接受6个月以上的监督考察，应当优先适用附条件不起诉。
4.考验期限更加灵活
考验期长于法定最低期限六个月的比例占60%，较以往所有附条件不起诉案件均设置为六个月的考验期相比，有明显变化。项目期间出现一例根据被附条件不起诉人的表现情况而延长考验期至12个月的案件，而往年无一例考验期限调整案件。原因在于，检察官加大适用附条件不起诉的力度，部分再犯风险相对较高、教育矫治难度相对较大的未成年人被附条件不起诉，他们需要更长时间的考验期。另外，随着检察官监督考察经验逐渐丰富，能够提供更加丰富多元的教育矫治措施，考验期限相应变得更加多样。由此增加了未成年人案件分流转处能力，更加符合附条件不起诉制度的初衷。
（二）有效教育、感化、挽救未成年人
1.矫正不良行为提升价值感
附条件不起诉监督考察措施明显提升了未成年人的价值感，已完成监督考察被不起诉的15人中，有5人在读书，10人在工作。一是矫正了不良行为，改善了与家人的关系。如某未成年人称，以前的生活就是工作、吃饭、逛街，约异性网友见面，从没思考过人生目标和意义，通过在图书馆观护基地参加公益劳动和读书，才有时间和环境反思自己以前的错误行为。该未成年人的母亲表示，孩子变化很大，以前父母外出工作从未打过电话问候，有时出去和朋友玩都不接家人电话，通过附条件不起诉监督考察，孩子现在能主动给父母打电话关心冷暖，回家也能帮父母做家务，出去玩也能主动向父母汇报，并且再也没有约网友见面。二是培养了谋生技能，找到了相对稳定的工作。如某未成年人在监督考察期内表现较好，考察结束后被观护基地接收为正式员工。三是树立了较为明确的人生目标。如某未成年人以前不喜欢看书，通过在图书馆的义工劳动，主动向家人提出报辅导班学习英语，将来找工作选择范围更广。
2.解决未成年人生活困境
20名被附条件不起诉人中，有2人系生活无着而实施犯罪。2人被安置在餐饮企业观护基地，每月有固定工资收入，解决了经济问题，并接受不良行为矫正，认识到要用正当劳动谋生，学到劳动技能，从而有效避免再犯罪。如一名未成年人父母离异，母亲离开家庭，父亲经常喝酒，酒后还会对其施暴，后父亲犯罪服刑其由爷爷抚养长大，爷爷去世后，该未成年人失去了唯一的经济支持，只能辍学在各地打工，后因公司拖欠工资，其盗窃经理财物后逃跑，到处流浪衣食无着而实施盗窃行为。现该未成年人已结束监督考察，在浙江一家企业工作。
3.改善监护人的教养方式
检察官根据被附条件不起诉人监护人的教养方式、亲子关系等具体情况，有针对性的开展心理咨询、亲职教育活动，帮助监护人形成正确的教养方式，亲子关系也得到相应改善。如某未成年人的父母对孩子的教育缺乏明确目标，在孩子犯罪后仍不知怎样教育孩子。检察官经过沟通，了解到母亲具有国家二级心理咨询师资格，但是在教育孩子时容易感情用事，无法将心理学知识运用到教育中。据此，检察官督促母亲寻找专业督导帮助其找到正确的方式处理亲子关系、教养方式的问题，并让父亲也参与整个过程，经过工作，其母亲学会运用心理学知识帮助自己处理与孩子的关系，双方也能够做到换位思考，亲子关系逐渐融洽。
（三）促进少年司法整体水平提升
1.有效降低羁押率
《北京规则》第13条第1款确立了一个基本原则：“审前羁押应仅作为万不得已的手段使用，而且时间应尽可能短。”附条件不起诉审查是一个动态的过程，检察官会持续关注未成年人的悔罪表现、和解情况、监护条件是否达到附条件不起诉的要求，并不断完善帮教措施，促成附条件不起诉。当被羁押的未成年人有所悔罪，和被害人达成和解，且考察帮教方案制订成熟并可行，社会危险性降低时，检察官会首先通过羁押必要性审查将未成年人取保候审，进而对其开始附条件不起诉考察。促成附条件不起诉的过程恰恰也是促成羁押必要性审查的过程。项目期间有14人通过羁押必要性审查由逮捕措施变更为取保候审措施，该数据在2013、2014年的总和为7人，14人中有11人被附条件不起诉。
2.提升少年司法的儿童参与
儿童参与原则是《儿童权利公约》的四项核心原则之一〔18〕，项目实施提升了少年司法的儿童参与。在附条件不起诉制度实施过程中，检察官注重赋予被附条件不起诉人自由发表意见的机会，对其意见按照年龄和成熟程度给以适当看待，体现了儿童参与。一是在决定是否适用附条件不起诉时征求并尊重未成年人意见。二是召开附条件不起诉不公开听证会时通知未成年人出席发表意见。三是在观护方式的选择上，尊重未成年人的意愿，根据其性格特点、兴趣爱好决定安置到哪种观护基地，采用哪些教育矫治措施。四是在监督考察方案的制定和实施过程中，注重被附条件不起诉人的意愿合理调整考察方案。如某未成年人在经过一段时间的监督考察后，向检察官反映其在观护基地的工作时间较长，检察官了解情况后及时与观护基地协调调整其工作时间。
3.提升少年司法公开公正性
附条件不起诉制度面临检察机关裁量权过大、监督考察限制人身自由不妥等质疑。附条件不起诉听证程序在一定程度上回应了质疑，扩大了公民在刑事诉讼程序中的参与度，提高了公民对检察机关决策的监督力度，宣传了少年司法理念，提升了检察机关公信力，减少了检察机关适用附条件不起诉的阻力，有利于扩大附条件不起诉制度适用范围，也提升了少年司法公开公正性。
4.体现少年司法的教育性
项目实施注重贯彻教育理念。一方面，全程体现教育性。受理案件环节，向未成年人送达考察帮教告知书，要求其接受教育。做出附条件不起诉决定前，创造机会让被附条件不起诉人与被害人面对面，引导未成年人回顾案件过程，反思对被害人造成的伤害。在监督考察过程中，定期召开考评会，引导未成年人回顾考察期间表现，自我反思问题并提出解决方案。考察结束召开不起诉宣布会，由参会人员对未成年人今后的工作、学习、生活提出希望和建议。另一方面，全面体现教育性。通过亲职教育、亲子活动、心理疏导等形式，帮助改善未成年人家长的教养方式和亲子关系。在附条件不起诉监督考察过程中，还对未成年人的朋友、未被处理的同案未成年人通过社工小组活动、公益劳动等方式改善其不良行为习惯。
5.体现恢复性司法理念实现双向保护
联合国《关于犯罪与司法：迎接二十一世纪的挑战的维也纳宣言》等多个文件倡导恢复性司法理念。〔19〕附条件不起诉制度注重听取各方意见，促进当事人和解，充分体现了恢复性司法理念以及对犯罪嫌疑人、被害人的双向保护。如附条件不起诉决定前应听取被害人意见，如果被害人不同意，则启动听证程序，被害人可以在听证会现场表达诉求。检察官拟对案件作附条件不起诉时，会促成双方和解，减少附条件不起诉的阻力。在听证会上，未成年犯罪嫌疑人一方（未成年犯罪嫌疑人或其家长）均能对被害人表达歉意和悔过，部分案件当场达成赔偿和解约定。项目期间共促成15名未成年人在审查起诉阶段与被害人达成刑事和解（此外有部分未成年人在审查批捕阶段经过检察官提示或协助后，在侦查阶段即达成和解）。另有3名未成年人利用监督考察期积攒赔偿金，完成赔偿后与被害人达成和解。未成年犯罪嫌疑人亦可通过听取意见、听证会等程序表达意见，维护自身合法权益。
6.提高帮教未成年人的社会参与度
涉罪未成年人的教育矫治需要全社会共同参与，附条件不起诉制度提供了这样的契机。无论被害人的宽恕、公安机关的从严惩治、家人的担忧与支持、辩护人的法律建议、司法社工的鼓励，还是社会爱心企业提供的工作岗位、活动场所、住宿场所、专人观护等支持，都是从涉罪未成年人的成长需求出发，围绕帮助改正不良行为、违法行为、避免再次犯罪所做的努力。附条件不起诉实施的现实障碍之一是观护场所不足，在海淀区检察院倡导下海淀区形成共青团牵头，各政府机关和社会组织积极参与帮教未成年人的氛围，共青团联合民政、教育、财政、司法、公检法，通过青年联合会、社区青年汇等途径拓展企业型观护基地。新媒体、自媒体等新型传媒手段也在未成年人帮教中发挥重要作用，如某未成年人因民族习惯较特殊，缺乏合适的观护基地，检察官通过微博求助，开拓了一家清真餐厅作为观护基地。在各方努力下，有的家长从不相信司法机关能帮助孩子、不配合考察帮教工作，到深切体会考察帮教的效果积极配合各项工作，并主动向朋友介绍孩子在附条件不起诉监督考察过程中得到爱心企业帮助，获得工作岗位，学得一技之长。
三、存在问题
（一）附条件不起诉案件的选择适用
1.适用标准不明确，缺乏可操作的评估体系
检察官适用附条件不起诉考虑的因素集中在四点：是否有悔罪表现、再犯风险大小、有无激化矛盾的可能、有无合适的考察帮教方式。这四种因素没有客观的评估标准，不同的检察官可能得出不同的结论。
第一，关于是否有悔罪表现。上文提到的无悔罪表现的6人中，有2人属于取保期间不能随传随到。其中，1人未经批准去外地打工，接到检察官电话传唤拒不到案；另1人未经批准回老家后电话停机，检察官多方查找联系到案。显然，二者主观态度不同，不应一律简单定性为“无悔罪表现”。
第二，关于再犯风险大小。再犯风险达到什么程度应该起诉，什么程度适用附条件不起诉，不同检察官有不同认识。有的检察官认为只要多次实施同种犯罪行为，就属于再犯风险高，就应起诉。有的检察官则认为要视情况而定，如能通过帮教措施切断未成年人犯罪的条件，则倾向于给其机会。如对因生存问题而盗窃多起的未成年人，可以尝试附条件不起诉，通过提供食宿、培训技能降低其再犯风险。
第三，关于有无激化矛盾的可能。上文提到的可能激化矛盾的16人中，有2名未成年人与成年人互为嫌疑人、被害人。2名未成年人因为“扎货”〔20〕涉嫌诈骗，导致成年被害人反过来索要巨款涉嫌敲诈勒索，双方互不谅解。〔21〕这类案件是否属于可能激化矛盾，应当起诉，值得商榷。另外，有10人未赔偿损失被认定为可能激化矛盾，未赔偿损失是否等同于激化矛盾，也值得思考。
第四，关于有无合适的考察帮教方式。如家在外地、联系不上家人，是否属于无合适的考察方式。有的检察官认为家长职责无法替代，帮教一方缺失，帮教困难太大，属于无合适考察方式。有的检察官对无父无母的未成年人作附条件不起诉，考察期间花费大量精力，被未成年人视为家人不分日夜倾诉和交流。从效果上看，该未成年人经过八个月的观护考察，因长期孤身一人导致的人际交往困难、以自我为中心等问题得到了明显改善，学会了对自己负责，也学会了感恩他人。
2.适用罪名范围过窄
如一名涉嫌非法出售发票的未成年人，因罪名属于刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”，被排除在附条件不起诉范围之外。但在2014年，一名涉嫌伪造企业印章的未成年人刚刚结束附条件不起诉监督考察，其罪名属于刑法分则第六章“妨碍社会管理秩序罪”。两名未成年人都是在上家的指使下向买家送去假发票或假证，在客观行为和主观恶性上并没有本质不同。再如一名因飙车而涉嫌危险驾驶的未成年人，本可以通过附条件考察帮教彻底改掉飙车的不良嗜好，但因罪名属于刑法分则第二章“危害公共安全罪”而最终被起诉至法院，不仅有了刑事处罚记录，也失去了被帮助改正不良嗜好的机会。以成年人视角分类的犯罪客体来划分犯罪类型，并以此界定附条件不起诉范围，是否适用于身心尚未成熟、认知能力有限的未成年人，值得思考。
（二）附条件不起诉案件不公开听证程序
1.听证案件范围多为公安机关不同意案件
检察机关与公安机关同属刑事案件办理机关，但在未成年人刑事案件处理方面理念不同，公安机关倾向于打击犯罪、维护社会治安，对检察机关拟作附条件不起诉征求意见的，公安机关多数持反对态度，其理由是“不起诉决定不能保证民众有安全感，不起诉后民众承担着风险”。公安机关与检察机关之间尚未形成一致的未成年人司法理念，导致因意见分歧而增加听证程序，造成司法资源一定程度的浪费。由此听证会也承载了一定的法治宣传功能，有利于公安部门和社会公众了解认同未成年人司法理念。
2.听证会参与人员情况影响效果
一是参与听证会的各方人数不均衡，影响实质公平。公安机关因内部职责分工，往往派两名以上代表出席听证会，而未成年犯罪嫌疑人一方除未成年犯罪嫌疑人外最多两人（法定代理人和律师）参加，有时因法定代理人无法到场，仅一名律师代表未成年犯罪嫌疑人一方出席。被害人往往因损失已获赔偿，对案件处理没有意见，不愿增加诉累而不出席听证会。各方参与人数的差异，有时会造成假性的多数意见。
二是被害人参与较少，其意见未能充分反映。被害人到场发表意见既是维护被害人合法权益的需要，也是教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人的需要。被害人不参与听证会的情况均是同意附条件不起诉，检察官会在听证会上传达被害人的意见。实践中被害人对参加听证会积极性不高，但如果被害人能出席并充分表达案件对其造成的伤害、对未成年犯罪嫌疑人的宽容、对考察帮教的支持，能够给予未成年犯罪嫌疑人更多内心触动，增加改过的动力。
三是未成年犯罪嫌疑人是否到场、如何参与听证存在争议。项目期间仅有2名未成年犯罪嫌疑人出席听证会并发表意见，且发表意见后即退场，未旁听其他人的意见。关于未成年犯罪嫌疑人是否参加听证会，支持者认为听证会结果直接与其相关，其应当有权利参会表达意见，且是受教育的好机会。反对者认为未成年犯罪嫌疑人参会可能导致其他参会人员，特别是持有反对意见的人有所顾忌，不能充分表达意见。
四是司法社工缺席对听证会影响较大。个别案例中，司法社工因工作安排冲突等原因无法参会，未能全面反映社会调查情况。司法社工在未成年人案件诉讼过程中基本全程参与，对未成年犯罪嫌疑人的情况较为了解。听证会中司法社工应就前期对未成年犯罪嫌疑人进行的社会调查，向参会人员介绍未成年犯罪嫌疑人的成长经历、家庭背景、认罪悔罪、回归社会影响因素等情况，并对是否同意附条件不起诉决定发表意见、说明理由。司法社工缺席导致其前期进行的调查得不到展现，影响了参会人员客观、全面了解未成年人的情况，决策时缺少了一项重要依据。
五是未成年犯罪嫌疑人的律师对参与听证会积极性差异较大。未成年人犯罪案件的辩护人除少数自行委托律师，多为法律援助律师。律师本身的职业素养、对未成年人司法的重视程度等因素对听证会产生了一定影响，如自行委托的律师多认真负责，积极为未成年犯罪嫌疑人争取更有利的处理结果，但个别律师对法律援助案件缺乏责任心，对参加听证会准备不足。
3.听证程序设置有待完善
一是会前准备不完备。检察官在听证会前所做的准备工作主要是征求犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、被害人、侦查机关对附条件不起诉处理的意见，召集上述人员及司法社工、心理咨询师、未成年人保护专家参会，形成对案件处理的意见等。上述人员中，仅未成年人保护组织代表会前未介入个案办理，不了解案情，部分未成年人保护组织代表参会后反映，如果会前收到听证案件的相关资料，能够为会议做些准备，对案件处理给予更好的建议。
二是发言顺序不合理。听证会上发言的顺序在一定程度上影响了参会人员的感受，左右了参会人员的意见。原定的发言顺序依次是未成年犯罪嫌疑人（发言后退离会场）、被害人、侦查机关、司法社工、未成年犯罪嫌疑人家长及辩护人、未成年人保护组织代表。未成年犯罪嫌疑人先行发言，其现场表现对结果影响尤为明显，易给其他参会人员造成先入为主的印象。如某未成年人本不善言辞，参会时语塞，表达不出悔过，被认为悔过不深刻，不适宜作附条件不起诉处理。而司法社工因其专业优势能够客观、全面的反映未成年人的情况，发言却后置。
三是讨论内容忽视了帮教方式。当前少年司法理念的普及程度不高，甚至公检法三机关之间对少年司法的认知程度不一，这就决定了听证会上要花费大量时间向参与人普及、宣传少年司法理念，甚至说服参与人接受对未成年犯罪嫌疑人给予考察教育，导致听证会讨论重点在是否进行附条件不起诉，忽视了本应同样重要的考察帮教方式、方法。
4.意见采纳需综合考虑更要充分说理
听证会的目的是通过公开、透明的程序，广泛听取意见，得出客观、公正的结论。听证会的开展使各方意见冲突浮出水面，如维护民警执法权威和帮教未成年犯罪嫌疑人之间的矛盾、保障被害人利益和帮教未成年犯罪嫌疑人之间的矛盾、同案人不同处理的矛盾等。检察机关需要明确司法理念、厘清冲突矛盾，寻找更合理的解决方法，最终做出最佳决策。
检察机关综合各方意见作出决定后，能够向参与听证会的案件当事人、侦查机关、司法社工反馈处理决定，往往忽略向未成年人保护组织代表反馈结果。对案件当事人反馈处理决定，特别是对未成年犯罪嫌疑人作出起诉决定时，需进行充分的释法说理。
（三）附条件不起诉监督考察
1.考察各方职责有待明确
参与考察监督工作的检察官、观护人、司法社工等各方在监督考察中角色定位不清、职能界限不明。根据刑事诉讼法的规定，附条件不起诉案件的监督考察主体是检察官，同时不禁止其他主体参与，但关于其他主体的定位和职能缺乏相关的规定。有的检察官主要负责案件处理程序有关的工作，在教育矫治方面侧重整合心理咨询师、司法社工、观护人等各方进行帮教，而不过多的参与具体帮教过程。有的检察官则深度参与对被附条件不起诉人的帮教工作，被附条件不起诉人遇到问题时会倾向于向检察官寻求帮助而不是向司法社工和观护人反映，被附条件不起诉人比较依赖检察官，甚至会在深夜经常给检察官打电话聊天。附条件不起诉监督考察工作中，检察官应承担什么样的角色，和其他考察各方的角色如何区分，尚无明确界定。
2.观护工作有待规范
一是观护基地管理有待规范。现有观护基地数量不足，类型不够多元，可提供的观护措施有限，缺少学校、职业技术培训、戒瘾治疗等类型的观护基地，对于需要戒毒、心理治疗、学习文化知识或者培训职业技能的未成年人无法提供合适的观护。二是观护配套机制有待完善。现有观护基地参与考察帮教纯属公益行为，没有明确的政策支持，对于进入观护基地的未成年人无法提供医疗、保险等基础保障，一旦未成年人生病或出现工伤，没有可参照的解决规范。另外，在观护措施方面，欠缺系统的文化教育、法治教育、生命教育、人文教育等基础教育设施，也没有制度化、体系化的观护场所、社交群体活动和公益活动。三是观护基地性质不明确。没有明确的权利义务范围，没有法规政策支持，完全属于公益行为，缺乏良性发展的制度保障以及观护不到位的应对措施。四是观护人员的专业性有待提升。尚未组织观护人培训，现有观护人员多是企业店长、经理或者部门负责人，他们具有观护和教育未成年人的热情，但因缺乏未成年人教育相关培训和经历，专业性有待提升。如被附条件不起诉人在观护基地出现问题时，观护人更多是在观护基地内部处理，而不是向检察官反映情况，与司法社工、心理咨询师共同商讨解决方案，还有的观护人担心检察官处罚被附条件不起诉人而帮助隐瞒问题，观护人与帮教各方尚未形成教育保护的合力。
3.异地监督考察效果有待提升
异地监督考察制度为外地户籍未成年人接受附条件不起诉考察帮教、尽早顺利回归社会提供了支持，但在执行过程中也存在问题：一是在帮教方案的设置上，协助考察帮教的异地检察机关未参与制定帮教方案，方案可能不符合当地情况。如某案件中，海淀区检察院拟委托心理咨询师对未成年人及其父母进行心理疏导，但协助帮教的当地检察机关没有固定合作的心理机构，只能临时开拓和心理机构的合作机制。二是在监督考察中，办案检察官和异地检察官的职责如何区分？是完全交给异地检察官考察帮教，办案检察官审查异地检察机关出具的帮教报告即可，还是办案检察官应当积极参与考察帮教，及时了解有关情况？由于受空间限制，办案检察官无法像在本地帮教的其他案件那样，每月召开考评会议总结被附条件不起诉人的表现，只能通过电话或者出差了解情况。如对某未成年人的监督考察中，办案检察官只能要求该未成年人及其父母每周一上午通过电话汇报情况，委托当地检察机关每月对其情况进行了解并及时通报。办案检察官本计划会同司法社工到当地实地考察，后因工作安排无法落实，导致对异地监督考察的情况缺少具体、直观的了解。三是因地区发展不平衡导致相关配套机制不健全影响监督考察效果。有些地区有丰富的考察配套机制，如司法社工帮教、心理疏导、亲职教育等，但有些地区尚未建立健全相关机制，导致有些监督考察方案无法执行。
4.违反规定的处理有待完善
对于在附条件不起诉考察过程中违反规定的情况，我们一般无法及时发现，发现后缺乏针对性处理方式。一方面，法律法规和监督考察协议规定了多种违规行为及处理方式，但实践中缺乏有效手段及时掌握被附条件不起诉人违反法律法规和监督考察协议的情况，出现违规行为未能及时处理，有损法律的权威和公信力；另一方面，目前对于违规行为的处理规定，仅有延长考验期限或者撤销附条件不起诉决定的方式，对于轻微违规情况，一般只是检察官或者检察官组织司法社工、观护人等进行训诫教育，缺乏多样化的处理方式。
四、完善建议
（一）充分贯彻少年司法基本理念
附条件不起诉是我国现行未成年人刑事案件诉讼程序中最为符合少年司法所倡导的社会复归、教育感化和非犯罪化理念的分流途径，其适用应当充分贯彻“国家亲权”、“儿童利益最大化”等少年司法基本理念。
一是充分运用检察官的起诉裁量权，以实现未成年人更好地复归社会和未成年人利益最大化为目标来决定是否适用附条件不起诉，设定具体的监督考察条件。二是明确区分办理未成年人和成年人刑事案件不同的理念和方法，在适用附条件不起诉时更加关注未成年人的犯罪动机、犯罪成因、家庭环境、成长历程，综合考察其复归社会的可能性。三是在目前社会配套机制尚不健全的情况下，办案人员应当从国家责任出发，积极主动发掘和利用可共享的社会资源，为适用附条件不起诉创造条件，避免因社会资源不足或不愿意花费精力在长时间的监督考察而不适用附条件不起诉。四是加强对附条件不起诉背后少年司法理念的倡导与培训，使公安机关、法院、辩护律师、司法社工以及其他相关社会组织对附条件不起诉的适用及功能达成更广泛的共识。
（二）完善附条件不起诉的适用范围和实施规范
第一，修改法律规定，适当扩大附条件不起诉适用罪名范围，即突破刑法分则第四、五、六章罪名的限制，除危害国家安全罪、危害国防利益罪等涉及国家安全、国家利益的罪名外，均可适用附条件不起诉。
第二，拟定更具操作性的附条件不起诉监督考察细则。明确检察官、观护人、司法社工、监护人等各方角色和具体职责。细则的内容应当包括：考察小组的组成与各方职责、考察期限的确定及调整标准、观护方式的确定、具体教育矫治措施的选择适用监督考察的程序、内容、方式、频率以及定期回访、不同程度违规行为的处理方式等；对于异地监督考察的特殊情况应明确委托机关与被委托机关的关系与职责分工。
第三，完善并规范附条件不起诉不公开听证制度。一是完善会前准备程序。听证会前应提前向参会人员说明听证会的意义和内容，对于不了解案件情况的参会人员事前告知案件与未成年人的基本情况，并征求对案件处理及考察帮教方式的意见。二是科学选择参会人员。参会人员的选择应遵循如下原则：各方代表人数应当均衡；被害人原则上应参加听证会，即使本人不能参加也应当由他人代为宣读意见；原则上犯罪嫌疑人应当参加，特定情况下为实现儿童利益最大化的需要也可以不要求犯罪嫌疑人参会。三是合理规定发言顺序。首先应由承办检察官和司法社工介绍案件和未成年人情况，然后由未成年人发言，之后再由各方发表意见。主持听证会的检察官在听取各方意见后，再针对核心争议问题组织参会人员充分讨论，尤其是有关监督考察和教育矫治措施选择适用方面的讨论。四是听证会后及时反馈案件处理决定。案件作出是否适用附条件不起诉决定后应及时向参会人员反馈意见采纳情况和案件处理决定，对未采纳的意见说明理由。
第四，制定内容多元且具有针对性的考察帮教方案。充分利用可以附加的条件对未成年人进行教育矫治，包括情感支持、小组活动、心理疏导、法治教育、技能培训；为家长提供亲职教育、亲子辅导，全方位解决未成年人监督考察和复归社会中可能面临的问题。附加条件和教育矫治措施的选择应当根据未成年人的犯罪原因和个体风险具有针对性。
（三）建立健全附条件不起诉制度的配套体系
1.建立科学的风险评估体系
应当建立科学的再犯风险评估体系，以此判断是否适用附条件不起诉以及制定何种考察帮教方案。评估应考虑：一是通过未成年人的违法犯罪行为历史、家庭功能、求学及就业情况、朋辈群体、物质滥用、业余及娱乐生活、性格和行为、生活态度等多个维度进行评估，得出高中低三个结论〔22〕。若未成年人有再犯风险就应考虑适用附条件不起诉进行考察帮教。二是结合未成年人涉罪行为的客观情况、主观认识、犯罪原因、悔罪表现等因素，结合风险评估结论，制定监督考察措施。三是根据本地能够提供的监督考察措施，评估开展教育矫治措施之后是否足以防止再犯罪。
2.完善社会观护体系
一是明确观护基地在附条件不起诉制度中的地位与性质，以税收优待等政策导向和公益精神，倡导更多的企业和社会机构参与。二是探索多元化的观护基地，丰富观护基地类型和数量，满足诸如戒瘾治疗、职业培训等多样化需求。三是完善观护基地制度建设，细化管理制度、明确观护基地权利义务规定等。四是解决被附条件不起诉人的人身保险、医疗等相关问题，建议在监督考察协议中明确被附条件不起诉人的人身安全、医疗权责问题，或者协调政府部门和保险公司沟通开发专门险种，解决监督考察期内有关问题。五是加强对观护人的培训并建立考核机制。明确观护人资格条件，对观护人进行系统的培训，建立考核标准和奖惩机制，明确观护人的权利义务以及违反义务的后果。六是建立全国统一的未成年人帮教异地协作平台。附条件不起诉需要异地协作时，可以从协作平台上申请，而非一案一协调。异地协作案件还可由省级或者市级检察院未检部门协调当地社会帮教、心理咨询资源，实现全省或全市范围内帮教资源共享，缓解异地协作监督考察资源不均衡的现实困难。七是可以采取电子手环等科技手段加强对被附条件不起诉人的监督，及时发现被附条件不起诉人出入特定场所等违规行为。
3.充分发掘和引入社会资源
一是不断开拓创新，联动更多社会组织和专业力量，为未成年人教育和矫治配置更多资源。二是扩大视野，整合更广泛的有利于未成年人健康成长的场所和项目，使未成年人得到更精准更全面的帮扶。三是关注正能量对未成年人的引领作用，开发更丰富多彩的活动形式，使未成年人避免标签效应，更顺利回归社会。
（四）优化检察官日常办案的方式方法
第一，做好涉罪未成年人的释法说理和心理辅导工作。充分利用告权、讯问等每一个接触未成年人的环节加强对未成年人的教育，引导其反省犯罪原因，在此基础上界定未成年人有无悔罪表现。
第二，创造条件促成未成年人与被害人之间赔偿和解，化解双方矛盾。如积极邀请被害人参与听证会，给予其表达诉求的权利，创造双方见面会谈的机会，使未成年人感受到自身行为对他人的伤害；再如充分运用在观护基地工作可获得酬劳的条件，鼓励未成年人通过自己的劳动和努力赔偿被害人损失，培养有目标的积极的生活态度。
第三，成立专门小组或指定专人采用多种方式评查附条件不起诉考察措施，及时发现问题，及时调整考察帮教方案，灵活运用考察期限，提升考察帮教效果。
第四，注重附条件不起诉案件的效果评估。在作出附条件不起诉决定之前，开展深入的社会调查，评估和了解未成年人认罪悔罪的情况以及回归社会的有利因素和不利因素。附条件不起诉考察结束后，严格执行跟踪帮教制度，做好未成年人现状评估及附条件不起诉实施效果评估。

注  释：
〔1〕分别为：盗窃、抢劫、故意伤害、聚众斗殴、贩毒、寻衅滋事，每种罪名均有6人以上涉嫌犯罪。
〔2〕《刑法》第292条规定，持械聚众斗殴的，处三年以上十年以下有期徒刑。
〔3〕检察官认为，情况相似的同案犯，最好提供类似的观护方式，采取类似的考察帮教方案。曾有个案因考察帮教方式不同，观护基地提供福利、薪酬不同，作息时间不同，同案犯互相比较产生不平衡心理而考察帮教效果不佳。现有支持体系下，一家观护基地只能容纳一名未成年人，每家观护基地观护理念、观护方式、提供条件均不一样，实践中同时对多名同案犯开展考察帮教存在困难。
〔4〕125名未成年人有5人因特殊原因未能开展社会调查，未能了解家庭类型和亲子关系。
〔5〕参见王志理：《中国家庭户规模和结构状况调查报告》，中国网
http://www.china.com.cn/guoqing/2015-12/29/content_37416225.htm，最后访问日期：2016年9月2日。
〔6〕朋友型的朋友关系是五种亲子关系中最为健康的一种关系。
〔7〕核心家庭是指已婚夫妇与未婚子女或收养子女两代组成的家庭。联合家庭是指父母、已婚子女、未婚子女、孙子女、曾孙子女等几代居住在一起的家庭。单亲家庭是指由离异、丧偶或未婚的单亲父亲或母亲及其子女或领养子女组成的家庭。重组家庭是指夫妇双方或至少有一人已经历过一次婚姻，并可有一个或多个前次婚姻的子女及夫妇重组的共同子女的家庭。
〔8〕分别为：危险驾驶罪、交通肇事罪、非法出售发票罪。
〔9〕或为扒窃，或为盗窃快递包裹，或为盗窃电动自行车，或为盗窃所住公寓房客物品，或为将路边门脸房砸锁后盗窃收银台内钱款。
〔10〕目前观护基地主要有两类：一类是北京市检察院牵头建立的“新起点扬帆”观护基地，另一类是海淀区团委牵头成立的餐饮企业、科技公司、食品加工企业、飞机制造企业等观护基地。其中，餐饮企业的观护帮教工作前置到侦查阶段、后延伸到审判阶段，实现了海淀区司法机关观护基地资源共享。
〔11〕如某未成年人在观护基地因对其他同事指派工作不服气、不适应宿舍生活、涉案信息被其他帮教对象透露、被宿舍同事怀疑偷东西等，与同事时常发生摩擦，出现打架行为。观护人了解情况后及时疏导、劝解，解决矛盾。
〔12〕如在某未成年人不起诉决定宣布会上，案件承办人分别让该未成年人及其母亲总结监督考察期内该未成年人的行为及亲子关系的变化，并引导该母子二人总结产生变化的原因，最终在宣布会上，该未成年人表达他知道母亲是爱他的，但有些事情干涉过多导致产生逆反，他表示在附条件不起诉期间，通过社工的帮教，他理解了父母，今后会孝敬父母。母亲也意识到自己以前一味溺爱孩子是不对的，以后要改善自己的教养方式。通过此次不起诉宣布会，该未成年人及其母亲都进行了认真的总结，取得了较好的效果。
〔13〕《人民检察院刑事诉讼规则》第500条规定，被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，在考验期内有下列情形之一的，人民检察院应当撤销附条件不起诉的决定，提起公诉：（一）实施新的犯罪的；（二）发现决定附条件不起诉以前还有其他犯罪需要追诉的；（三）违反治安管理规定，造成严重后果，或者多次违反治安管理规定的；（四）违反考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，造成严重后果，或者多次违反考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定的。
〔14〕该条规定：“缔约国应致力于促进规定或建立专门适用于被指称、指控或确认为触犯刑法的儿童的法律、程序、当局和机构，尤应：……（b）在适当和必要时，制订不对此类儿童诉诸司法程序的措施，但须充分尊重人权和法律保障。”
〔15〕2013、2014年附条件不起诉案件罪名为：伪造国家机关证件、伪造公司印章、盗窃、强奸、聚众斗殴、诈骗。
〔16〕2013年、2014年海淀检察院分别有11名、9名未成年人涉嫌贩卖毒品，全部被起诉。
〔17〕2013、2014年的6名附条件不起诉未成年人中，2人有劣迹，2人有多起犯罪行为，2人涉嫌强奸、聚众斗殴（有持械情节）等较重罪名。
〔18〕《儿童权利公约》第12条规定：“1.缔约国应确保有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给以适当的看待。2.为此目的，儿童特别应有机会在影响到儿童的任何司法和行政诉讼中，以符合国家法律的诉讼规则的方式，直接或通过代表或适当机构陈述意见。”
〔19〕《维也纳宣言》第28条规定，我们鼓励制定各种尊重受害者、犯罪者社区以及其他各当事方的权利需要和利益的恢复性司法政策程序和方案。联合国经济与社会理事会制定的执行《维也纳宣言》行动计划的第十五部分关于恢复性司法的行动，明确指出，各国应当酌情通过在适当时鼓励使用调解、冲突解决、和解和其他恢复性司法措施作为基于司法程序和拘禁制裁的替代办法，促进对违法儿童和青少年的再教育和康复工作。《第十二届联合国预防犯罪和刑事司法大会报告》第100条特别建议：会员国应进一步努力对少年司法和儿童被害人与证人采取一种全面的做法，并应采取必要措施整合恢复性过程，作为少年司法所有各阶段处理触法儿童的一种手段。
〔20〕一种交易方式，卖方交付买方货物时，买方承诺稍后付款。
〔21〕该案2名未成年人从事手机生意，向另一成年人商户赊账取得一部价值四千余元的手机后，拒绝付款。后该成年人以报案为由向未成年人家长索要人民币一万元。
〔22〕以上评估标准参照首都师范大学少年司法社会研究与服务中心《涉罪未成年再犯罪风险评估量表》，可得出低、中、高三个结论，一般情况下，中、高度被认为有再犯风险性。