新规解读 | 最高检刑事执行检察厅负责人解读《羁押必要性审查规定》

近日，最高人民检察院印发了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》（以下简称《规定》）。最高检刑事执行检察厅负责人对《规定》的相关情况进行解读。（点击文末”阅读原文“查看《规定》全文）

《规定》出台的背景和意义？

一是落实刑诉法规定和深化检察改革的需要。修改后刑诉法赋予了检察机关羁押必要性审查的职责，为贯彻履行这一新增职责，《最高人民检察院关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》将“健全和落实羁押必要性审查制度”作为检察改革的一项重要内容纳入其中。为此，需要制定检察机关如何进行羁押必要性审查的规范性文件。

二是固定羁押必要性审查案件办理过程中工作经验和解决突出问题的需要。羁押必要性审查实施两年多以来，各地检察机关积极探索，认真履行羁押必要性审查职责，一批不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人在检察机关建议下被办案机关释放或者变更强制措施，取得了较好的法律效果和社会效果，积累了一些经验。同时，由于法律法规和司法解释对羁押必要性审查的规定较为原则，操作性不强，影响了这项工作的深入开展。因此，为固定工作中好的做法和经验，解决工作中遇到的突出问题，地方各级检察机关建议高检院尽快制定相关规范性文件，规范羁押必要性审查案件办理工作。

三是检察机关规范自身司法行为的需要。羁押必要性审查实施以来，在减少羁押、保障犯罪嫌疑人、被告人合法权利等方面发挥了积极作用。但在实践中也存在审查主体不明确、落实机制不健全等问题。高检院在2015年开展的全国检察机关规范司法行为专项整治活动中，地方各级检察院对这些问题的反映意见也较为集中。本着强化自我监督的理念，高检院出台了这个《规定》，这也是检察机关自身规范司法行为专项整治工作的一项重要成果。

综合以上情况，《规定》出台对于贯彻落实党中央司法改革精神，依法适用好羁押必要性审查法律制度，切实解决工作实践中遇到的问题，强化法律监督和强化自身监督，规范检察机关司法行为具有十分重要的意义。

什么是羁押必要性审查？

实践中，一些司法人员对刑诉法新增的羁押必要性审查不甚了解，容易混淆刑诉法第93条、第94条和第95条的规定。因此，《规定》第2条专门规定了羁押必要性审查的概念，是指人民检察院依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条规定，对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查，对不需要继续羁押的，建议办案机关予以释放或者变更强制措施的监督活动。

羁押必要性审查案件的办理主体是哪个部门？

羁押必要性审查案件的办理主体是人民检察院刑事执行检察部门。刑诉法修改后，刑诉规则（试行）第617条将羁押必要性审查权赋予侦监、公诉、执检三个部门。经过两年多的实践，执检部门在开展羁押必要性审查方面的优势日益凸显，主要有三个方面：一是相对中立性。侦监部门是审查逮捕部门，逮捕决定即是侦监部门做出的，对自己做出的逮捕决定进行羁押必要性审查，立场难免有失客观；而公诉部门的主要任务是保障对犯罪的成功追诉，与不羁押相比，羁押明显更有利于追诉犯罪。因此，与侦监部门、公诉部门相比，执检部门相对更加超脱，更加中立。二是便利性。刑事执行检察部门派驻看守所检察人员有日常检察工作任务，无论是受理羁押必要性审查，还是初步判断犯罪嫌疑人、被告人的羁押表现、身体健康状况等信息，与其他部门相比，都更具便利性。三是由执检部门负责羁押必要性审查，有利于加强检察机关内部监督制约。

因此，《规定》明确规定，羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合。

什么情况下可以申请检察机关进行羁押必要性审查？

根据刑诉法第93条和刑诉规则第616条的规定，从犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后直至生效判决作出前，也就是在案件的侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人均可以向检察机关申请进行羁押必要性审查。根据《规定》，申请时，应当说明不需要继续羁押的理由。有相关证明材料的，应当一并提供。羁押必要性审查的申请由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一受理。办案机关对应的同级人民检察院控告检察、案件管理等部门收到羁押必要性审查申请后，应当在一个工作日以内移送本院刑事执行检察部门。其他人民检察院收到羁押必要性审查申请的，应当告知申请人向办案机关对应的同级人民检察院提出申请，或者在两个工作日以内将申请材料移送办案机关对应的同级人民检察院，并告知申请人。实践中，当犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，派驻看守所检察室会告知其有权向办案机关申请变更强制措施，也有权向检察机关申请进行羁押必要性审查。

为什么要设置羁押必要性审查的初审程序？

根据刑诉法第93条的规定，检察机关应当对所有被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，并且在案件的侦查、审查起诉、审判阶段均可以进行审查。近年来，每年被逮捕的人数在80万以上，如果每个犯罪嫌疑人、被告人在案件的侦查、审查起诉、审判阶段均进行审查，每年的审查数量将在250万人以上。如此数量的案件如果都进行羁押必要性审查，不仅将占用大量的人力物力，而且也不利于突出审查重点。因此，我们在立案程序前增设了初审程序。经初审，对于犯罪嫌疑人、被告人可能具有《规定》第17条、第18条规定情形之一的，才予以立案进行正式审查。

羁押必要性审查的方式有哪些？

根据《规定》第13条的规定，羁押必要性审查可以采取以下方式：一是审查犯罪嫌疑人、被告人不需要继续羁押的理由和证明材料；二是听取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、辩护人的意见；三是听取被害人及其法定代理人、诉讼代理人的意见，了解是否达成和解协议；四是听取现阶段办案机关的意见；五是听取侦查监督部门或者公诉部门的意见；六是调查核实犯罪嫌疑人、被告人的身体状况；以及其他方式。

羁押必要性如何进行公开审查？

实践中，一些地方检察机关探索对羁押必要性审查案件进行公开审查，邀请有关人员参加并发表意见，检察机关在听取多方面意见的基础上，对是否有必要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人作出判断。有的地方将这种审查方式称为“听证”。起草过程中，专家学者提出“听证”从性质上讲是一种行政执法程序，建议修改为“公开审查”，我们予以采纳。同时，考虑到执检部门人力物力有限和实际工作需要，我们认为公开审查不是必经程序，公开审查的案件也不宜过多，应当突出审查重点，如对于有重大社会影响或者有争议的案件可以进行公开审查。但是，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件除外。并且规定，公开审查可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员参加。我们认为，邀请上述人员参加羁押必要性公开审查，不仅有助于提高审查的公信力，而且有助于他们进一步了解检察机关的这一新增职责，提高检察机关的正能量。

影响犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押必要性的因素有哪些？

实践中，影响犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押必要性的因素较多，主要因素有犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无再危害社会的危险等。据我们了解，有的检察机关在评估犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押必要性采取了量化方式，设置了加分项目、减分项目、否决项目等具体标准，将犯罪嫌疑人、被告人的得分情况作为评估是否继续羁押的参考，《规定》对此也予以规定。

哪些情况下，检察机关应当向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议？

根据《规定》第17条的规定，检察机关经羁押必要性审查，发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，应当向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议：一是案件证据发生重大变化，没有经查证属实的证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；二是案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；三是继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；四是案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的。我们认为，如果犯罪嫌疑人、被告人具有上述情形之一，则依法不再符合逮捕条件或者不需要继续被羁押，因此规定人民检察院应当向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议。

哪些情况下，检察机关可以向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议？

根据《规定》第18条的规定，检察机关经羁押必要性审查，发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一，且具有悔罪表现，不予羁押不致发生社会危险性的，可以向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议：（1）预备犯或者中止犯；（2）共同犯罪中的从犯或者胁从犯；（3）过失犯罪的；（4）防卫过当或者避险过当的；（5）主观恶性较小的初犯；（6）犯罪嫌疑人、被告人系未成年人或者已满七十五周岁的人；（7）犯罪嫌疑人、被告人与被害方依法自愿达成和解协议，且已经履行或者提供担保的；（8）患有严重疾病、生活不能自理的；（9）系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（10）系生活不能自理的人的唯一扶养人；（11）犯罪嫌疑人、被告人可能被判处一年以下有期徒刑或者宣告缓刑的；（12）其他不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的情形。

其中第1-7项主要参照了刑诉规则第144条不予逮捕的情形；第8-10项主要参照了刑诉法第65条可以取保候审和第72条可以监视居住的情形。我们认为，如果犯罪嫌疑人、被告人具有悔罪表现，不予羁押不致发生社会危险性，并且可能被判处一年以下有期徒刑或者宣告缓刑的，则没有继续羁押的必要，可以向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议，所以在第11项予以规定。

对于无继续羁押必要的，检察机关如何处理？

根据《规定》第21条的规定，经审查认为无继续羁押必要的，独任检察官或者主任检察官应当报经检察长（分管副检察长）批准，以本院名义向办案机关发出释放或者变更强制措施建议书，并要求办案机关在十日以内回复处理情况。释放或者变更强制措施建议书应当说明不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的理由和法律依据。同时规定，人民检察院应当跟踪办案机关对释放或者变更强制措施建议的处理情况。根据刑诉法第93条规定，办案机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院，最高法院关于适用刑诉法解释第136条和公安机关办理刑事案件程序规定第156条均规定了人民法院、公安机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。

看守所可以建议检察机关进行羁押必要性审查吗？

根据刑诉法第93条规定，看守所并没有这项建议权。实践中，如果犯罪嫌疑人、被告人因为身体状况等原因不适宜继续羁押，看守所通常会直接向办案机关提出变更强制措施的建议。如果办案机关不采纳，有时候看守所也会建议检察机关进行羁押必要性审查，由检察机关审查后决定是否向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议。征求意见时，公安部监所管理局建议增加规定，对于一些因为身体状况等原因不适宜继续羁押在看守所的犯罪嫌疑人、被告人，看守所可以建议检察机关进行羁押必要性审查。《规定》第27条对此予以规定。

如何保证检察人员依法进行羁押必要性审查？

我们认为，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，其本能的第一反应就是能够尽早被释放或者变更强制措施。检察机关审查后提出的释放或者变更强制措施的建议虽然不具有决定作用，但实践中也会受到办案机关的重视，因此羁押必要性审查权也容易在私情私利驱使下被滥用。为了保证检察人员依法进行羁押必要性审查，《规定》第28条对办案纪律做了规定：检察人员办理羁押必要性审查案件应当纳入检察机关司法办案监督体系，有受贿、玩忽职守、滥用职权、徇私枉法、泄露国家秘密等违纪违法行为的，依纪依法严肃处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

各地检察机关学习贯彻《规定》时，还需要注意哪些问题？

各地检察机关在学习贯彻《规定》时，必须与刑事执行检察工作紧密结合，注意把握好以下三个方面的问题：

一是注意对今后羁押必要性审查工作的引领和指导。《规定》是在总结司法实践经验的基础上，着力解决工作中遇到的困难和问题所进行的一个顶层设计，因此需要注意发挥《规定》对今后羁押必要性审查工作的引领和指导作用。

二是注意做好与其他相关政法机关和检察机关内部的协调沟通。在外部，除检察机关外，办理羁押必要性审查案件还涉及到公安机关和人民法院；在内部，还涉及到人民检察院自侦、公诉、侦查监督、案件管理等多个部门。因此，在学习贯彻的过程中，对外，有一个检察机关与法院、公安机关沟通协调的问题；对内，有一个检察机关各内设部门统一思想认识、统一执法和司法标准的问题。

三是注意发现和总结办理羁押必要审查案件中的新问题。羁押必要性审查职责归口刑事执行检察部门负责之后，各地检察机关要注意发现和总结遇到的新情况、新问题，注意积累来自司法实践的第一手资料，为将来进一步完善有关法律规定和规范性文件提供依据。

（来源：北大法律信息网 引自：新华网）