我国检察机关办案组织研究与重构

郑 青

【内容提要】我国检察机关办案组织是指由检察长、检察委员会或检察官所领导和负责，一定数量检察人员参与和协助，依法独立行使办案决定权和承办（执行）权并承担相应责任的相对稳定的执法办案单元或团队。我国检察机关办案组织建设大致经历了三种形式的演进，即从科层制的复杂办案组织形式发展到主诉（主办）检察官办案责任制下的办案组织形式，再发展为主任（主办）检察官办案责任制改革下的办案组织形式。作为检察权的运行载体，研究比较域外检察机关办案组织的组织类型、组织要素和运行模式对我国检察机关办案组织的建设具有重要参考价值。当前，推进检察机关办案组织建设，需要处理好检察改革与中央司法体制改革试点的衔接关系，将办案组织建设与人员分类管理、员额制改革等结合起来一体推进；按照司法规律和检察权的运行规律，重新配置办案组织的各种要素。

【关键词】检察机关办案组织，历史发展，组织比较，组织重构

检察机关办案组织建设是检察权运行机制和检察组织体系建设的重要方面，对于检察机关依法独立公正行使职权，提升执法公信力具有重要意义。2013年，最高检制定下发了《检察官办案责任制改革试点方案》，明确提出“建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式”。一直以来，我国检察机关执法办案实行“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的三级审批制，以检察机关名义整体对外。在这种办案模式下，检察机关办案组织呈现鲜明的科层制特点，办案主体与决定主体相互分离，存在效率不高、责任不明、不符合司法亲历性要求、检察官主体地位缺失等弊端，难以适应法治发展需要。本文拟从理论和实践两个层面对如何建立健全检察机关办案组织进行初步探讨。

一、检察机关办案组织的基础理论
（一）检察机关办案组织的概念
检察机关办案组织与检察组织是种属关系。一般认为，“组织”是为了实现个人难以实现的特定目标，具有精心设置的组织结构和组织规则，进行有意识的协调活动并与外部环境保持密切联系的社会责任实体。[1]“检察组织”即从事检察工作的组织。从抽象的、宏观的层面看，检察组织就是检察系统或检察机关；从具体的、微观的层面看，检察组织就是检察机关的各内设机构、办案组织。作为检察权运行的载体，检察机关办案组织在实践中一直存在，但其作为一个概念是在司法责任制改革背景下提出的。目前，学术界和实务界主要有如下四种观点：（1）检察机关办案组织是确保推动检察权运行的最基本的组织单元。[2]（2）办案组织是司法机关最基本的“组织单元”。1980年，最高检确立了“三级审批制”检察办案模式，处、科、组成了检察机关最基本的办案单元。[3]（3）主任检察官办案组，是指检察机关业务部门中，在主任检察官的主持下，依法独立行使检察权的基本办案单元。其直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何的层级，也就是说主任检察官制度内在地包含了取消行政科层设置的意蕴。[4]（4）检察机关办案组织主要是指检察官的设置和使用，检察官是检察权运行的最基本组织形式和组织单元。[5]
上述观点都强调办案组织是最基本办案单元，重视一线检察官办案的组织形式，是值得称道的。但这些观点是在办案责任制实践探索和理论研讨中形成的，旨在从某一个侧面对办案组织进行描述，或是揭示传统办案组织的弊端，或是提出完善办案组织的构想。笔者认为，为明确检察机关办案组织建设的原则、方向和路径，有必要对“检察机关办案组织”的内涵和外延进行界定，使之可以适用于不同时期、不同形态的办案组织，揭示和比较各种办案组织的本质、特质。与任何组织一样，办案组织也有其特定目标，那就是出产案件这一产品。根据现行检察权运行机制，案件办理包括承办、建议、审核、决定等环节，其中，承办和决定是最为重要的两个环节，缺少一个都不能产出案件。如科层制办案组织中的办案检察官或者办案小组，因其只有承办而无决定权，就不是一个办案组织；再如检委会，因其只有办案决定权但不具体承办案件，也不是办案组织，只是科层制办案组织中的一个层级（决策层级）。因此，办案组织应当是案件承办权和决定权的统一。其次，与任何组织一样，办案组织也是责任实体。科层制办案组织运行是以职能部门为中心，对外人民检察院是行使检察权力的主体，并以检察院名义承担责任，虽然对内责任不甚分明，但从检察院主体层面上看是权力与责任的统一体。新的办案组织中，[6]检察长授权于一线办案检察官行使，并由一线办案检察官承办案件作出决定，承担责任，即“由承办者决定，由决定者负责”。新的办案组织是权力与责任的统一体。这是办案组织的基本特征。
基于以上分析，“检察机关办案组织”可以定义为：由检察长、检察委员会或检察官所领导和负责，若干检察人员参与和协助，依法独立行使办案决定权和承办（执行）权并承担相应责任的相对稳定的执法办案单元或团队。这一概念揭示了检察机关办案组织的本质，即办案决定权与承办权相统一、办案权力与办案责任相对应，既包括检察长、检委会领导的科层制办案组织，也包括检察官办案责任制下检察官主导的办案组织。
（二）检察机关办案组织的特点
1．从组织目的特性角度看，检察机关办案组织是办案决定权与承办权相统一的组织。如前所述，办案组织的目的是办理案件，缺少案件承办权和决定权中的任何一个方面，都不能产出案件这一产品。因此，同时拥有案件决定权和承办权是检察机关办案组织的核心特征。从实践看，在我国目前的科层制办案组织中，承办权、建议权一般属于一线办案检察官，审核权属于内设业务机构负责人，决定权一般属于检察长和检委会或经过检察长授权的副检察长。在检察官办案责任制模式下，部分案件决定权经检察长授权由检察官行使。在这两种办案组织形态下，办案决定权和承办权都集中于一个办案组织之中，只是前者中不同权力分属不同办案层级行使。因此，关于“检察委员会、检察机关内设机构是办案组织”的说法不尽准确，在“三级审批制”模式下，两者都是办案组织中的一个层级，前者是决策层级，后者是审核层级，均不是一个独立的办案组织。
2．从组织的责任特性上看，检察机关办案组织是检察长、检察委员会、副检察长或者检察官领导和负责的组织，办案组织要承担办案责任。在科层制办案组织模式下，检察长领导检察院工作，虽然由于层层把关、层级较多，内部责任划分不明，但对外则以检察院名义行使权力并承担责任。在新的办案组织模式下，办案组织由检察官行使办案决定权，并由检察官承担办案责任；检察长或检委会改变检察官办案决定的，检察长或检委会就改变部分承担责任；检察长或检委会决定的，承办检察官仅就案件事实和证据负责，检察长或检委会对决定负责。
3．从组织的目标任务特性角度看，检察机关办案组织是办理案件的组织。检察机关办案组织的目标任务是办理案件，包括职务犯罪侦查、诉讼监督、批捕公诉、控告申诉和其他案件。检察机关办案组织与职能业务机构不同。检察机关职能业务机构是按照检察职能划分设立的内设机构，如反贪局、公诉处等。这些机构内部可能存在若干个办案组织，但由于其不同时拥有承办权和决定权，只能算是组织办案的机构，而不是办案组织。检察机关办案组织与综合性业务机构不同。综合业务机构如法律政策研究室（检委会办公室）、职务犯罪预防处、案件管理办公室等并不办理案件，而是为办理案件提供支持，既不是职能业务机构，也不是办案组织。
4从组织的协作特性上看，检察机关办案组织是由若干负有不同职责的检察人员参与和协作的组织。在实行检察人员分类管理的情况下，检察机关办案组织实施人员分类和工作分工，有行使国家检察权的检察官，包括各级人民检察院检察长、副检察长、检委会委员、检察员，这是办案组织的核心；也有辅助检察官行使检察权力的辅助人员，包括检察官助理、书记员、技术人员和司法警察，围绕检察官的指挥命令协作办案和提供服务。
5．从组织的稳定特性上看，检察机关办案组织是相对稳定的组织。稳定性意味着检察机关办案组织具有相对固定的模式，是可复制且能够反复不断地被运用于办案实践，而不是不可复制、不可再次运用的易变模式。其稳定性主要体现为办案组织的人员相对稳定、关系相对稳定以及结构相对稳定，等等。相对稳定的办案组织也是办案组织运转顺畅和明确权责的需要。办案组织的稳定性，并不意味排斥办案组织的临时性。实践中，办理特大职务犯罪案件，可能跨地区、跨层级抽调检察人员组成临时办案团队，一旦案件办理完毕，这一办案团队就自动解散。然而，办案期间这一组织是相对稳定的，并且这一模式是被反复使用的办案组织模式。
（三）检察机关办案组织的类型
1．根据办案组织检察官人数多寡可以划分为独任制办案组织和团队制办案组织。这一分类的意义在于要处理不同的办案组织内部人员的关系。独任制办案组织是指由一名检察官带领其辅助人员组成，该名独任检察官负责行使检察权力和领导、指挥其辅助人员办理案件的办案组织。团队制办案组织是指由两名以上检察官及其辅助人员组成的办案组织，包括两种形态：一种是在两个以上的检察官中，明确其中一名检察官（一般是资深检察官或者主任检察官）负责办案组织工作，其他检察官和辅助人员在这名资深检察官带领下承办案件，决定案件处理。也即案件决定权、承办权均在这个一线办案组织团队中。另一种是检察长领导一线检察官或者检察官团队的形态，由一线检察官或者检察官团队办理案件，但因为案件重大或者行使行政属性较强的检察权，办案的决定权在检察长，承办权在一线检察官或检察官团队。独任制办案组织适用于办案任务较为简单的案件，团队制办案组织适用于办案任务较为复杂的案件。
2．根据办案决定权和承办权是由一线办案检察官统一行使还是由一线办案检察官和上一层级分别行使，可以划分为简单办案组织与复杂办案组织。简单办案组织是由一名检察官领导和负责，其他检察人员协助，依法独立行使办案决定权和执行权并独立承担责任的相对稳定的一线办案单元或团队。根据组织内检察官的人数，简单办案组织也有独任制和团队制之分。办案决定权和承办权都在一线办案检察官是简单办案组织的基本特征。在这种组织形态下，一线检察官拥有案件决定权，体现了司法亲历性要求，实现了组织结构的扁平化，有利于提高办案效率和质量，是今后改革中需要重点推进的办案组织形式。由于简单办案组织中行使决定权的一线检察官位于检察机关科层制结构最底层，故也可以称其为一线办案组织或者基本办案组织。复杂办案组织是由检察委员会、检察长或者副检察长行使重大事项和关键环节的决定权，一名检察官领导若干检察人员具体承办案件的相对稳定的办案团队。办案组织内部承办权与决定权相对分离，在一线办案检察官和其上级之间分配，是复杂办案组织的基本特征。复杂办案组织包括以下几种类型：一是检委会或者检察长（副检察长、局长）＋1名检察官＋若干辅助人员，这种形态由一名检察官带领辅助人员承办案件，检察长决定案件。二是检委会或者检察长（副检察长、局长）＋1名资深检察官＋其他检察官＋若干辅助人员，这种形态由一名资深检察官带领其他检察官及其辅助人员共同承办案件，检察长决定案件。三是检委会或者检察长（副检察长、局长）＋部门负责人＋承办人或者承办人团队，即三级审批制下的办案组织。笔者认为，由于检察权属性的复合性及内容的多样性，复杂办案组织形式仍然会存在。较之第三种类型，前两种类型减少了部门负责人层级，在组织内部实行人员分类和工作分工，并且明确承办检察官对事实和证据负责，检委会或者检察长（副检察长）对决定负责等，内部责任划分更加清晰，更适合于案件重大复杂，检察权运行行政属性较强的情况。
3.根据检察权力类型和运行规律不同可以划分为公诉办案组织、审查逮捕办案组织、侦查办案组织、诉讼监督办案组织等。这一分类的意义在于不同办案组织由于检察权力属性及其运行规律不同，决定其必须采用不同的办案组织形态，配备不同人员力量，设置不同的办案组织结构。
（四）检察机关办案组织的要素
组织要素是组织系统的各个组成部分，是组织的最基本单位，主要包括：组织目标、组织成员、组织结构、组织权力与责任、组织运行，等等。检察机关办案组织作为社会组织的一种，构成要素也包括上述内容。其中，组织目标指办案组织的功能目的，即办理案件；组织主体指办案组织中从事办案活动的各类检察人员；组织结构指办案组织内部的人员组合以及相互关系；组织权力与责任指案件承办权、建议权、审核权、决定权及其相应责任在办案组织内部的分配；组织运行指检察权在组织内部的运行机制。组织要素的不同组合会形成不同的组织形态。分析研究办案组织的要素构成，不仅是比较研究的起点，也是组织重构的关键。

二、我国检察机关办案组织建设的历史发展
在中央明确将司法责任制、司法人员分类管理纳人司法改革任务前，我国检察机关办案组织建设大致经历了三种形式的演进。
（一）科层制的复杂办案组织形式
1980年，最高检确立了“承办人承办一部门负责人审核一检察长（检委会）决定”的“三级审批制”办案模式，并一直沿用至今。这种办案方式，区分承办、审核与决定三个环节，以层层审批、上命下从的机制办理案件。与之对应的是由检察长领导和负责，若干检察人员参与，分别行使办案决定权和承办权的科层制的复杂办案组织。科层制办案组织在避免检察权的滥用或误用、保证国家法律的统一正确实施方面发挥了重要作用。特别是在检察官素质相对较低，法治化水平不高的时代，这种办案方式的合理性、有效性比较明显。但是，随着法治建设的深入推进和检察官专业素质的显著提升，这种组织形态已不能完全适应社会发展，也不符合司法规律的要求，集中体现为：审批层级过多，办案效率较低；承办检察官习惯于案件层层把关，难以适应专业化、职业化队伍建设的发展方向；“审者不定，定者不审”，司法亲历性、判断性要求体现不够；各层级执法权限不明、责任不清，过错责任追究难以严格落实等。但是，反思这种办案组织形式弊端的同时，也要看到这种组织结构和运行模式的内在合理性。这是因为检察工作兼具司法和行政双重属性，科层制的组织形态正是检察机关领导体制和检察工作一体化在检察机关执法办案活动中的重要体现；部分检察业务，如职务犯罪侦查，客观上要求形成层级分明、上命下从的办案组织形态。因此，重构检察机关办案组织，不是完全否定和排斥科层制办案组织形式，而是要通过减少中间层级、优化审批程序等，使之更加符合检察工作实际。
（二）主诉（主办）检察官办案责任制下的办案组织形式
本世纪初期，最高检出台了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》（以下简称“《方案》”）《关于在民事行政检察部门推行主诉检察官办案责任制的意见》《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》，规定了审查起诉、职务犯罪侦查、民事行政检察等部门主诉、主办检察官办案责任制的主要内容。其中，审查起诉部门推行的主诉检察官办案责任制影响最为深远。
主诉检察官制度主要是针对刑诉法修改后，庭审对抗升级、办案压力增大等现实问题而推出的一项改革措施，但客观上已触及检察机关办案组织建设，对办案组织要素进行了重新设置，主要体现在权力配置和运行两个方面。在权力配置上，最高检《方案》规定主诉检察官经检察长授权对办案工作负总责，有权决定其职权范围内的诉讼事项，主诉检察官职权范围外其他事项由检察长或检察委员会决定，赋予了检察官相对独立的办案主体资格和部分案件的决定权。在权力运行上，《方案》规定部门负责人可以对主诉检察官承办的案件提出异议，但不能改变其意见或决定；主诉检察官承办案件，可以配备助手和书记员，对组织主体要素进行了重新配置，对组织结构进行了扁平化改造。综上所述，主诉检察官制度对办案组织建设的影响主要有三个方面：一是创设了简单办案组织这一新的组织形态，即对于一般案件，由主诉检察官领导办案组织工作，行使案件决定权并承担责任，案件承办权与决定权同时由主诉检察官行使。二是对科层制办案组织进行了扁平化改造，通过转变部门负责人的职能定位，弱化部门负责人审核这一环节。三是在办案组织内部实现了一定意义上的人员分类、职能分工。
主诉（办）检察官制度实行初期，在提高办案效率、提升队伍素质方面取得了明显成效。但经过多年实践，由于权责不明、保障不到位、配套制度缺失等原因，各地主诉（办）制发生了多样性的变化：一是主诉（办）制度被虚置或者名存实亡，办案方式回归“三级审批制”；二是主诉（办）制度仍坚持实行，形成了业务部门有主诉（办）检察官、非主诉（办）检察官的格局；三是继续进行改革完善，在原有主诉（办）检察官制度的基础上探索实行主任、主办检察官制度。[7]
（三）主任（主办）检察官办案责任制改革下的办案组织形式
在最高检推行检察官办案责任制改革之前，各地检察机关在总结主诉（办）制的基础上，相继推出了主任检察官、主办检察官等改革措施。其中，上海的主任制和湖北、广东的主办制最具代表性。
1．上海模式。主要代表是闵行区院和浦东区院。上海市闵行区院自2011年初开始主任检察官办案责任制的探索。该院主任检察官制实行分组办案，并根据案件风险等级，分配办案决定权限：对于一、二级风险的案件，由主任检察官办理并决定，或者由具有检察官资格的承办人员办理，主任检察官审批；对于三、四级风险的案件，由主任检察官亲自办理，办案组其他成员完成辅助工作，主任检察官提出审查意见后交分管检察长审批决定或由分管检察长提请检委会讨论决定。[8]与之对应的，办案组织形式有两种：一种是“主任检察官承办并决定”的简单办案组织；另一种是“检察官承办、主任检察官决定”和“主任检察官承办、检察长决定”的复杂办案组织。
上海浦东区院自2011年起开始推行主任检察官制。在检察官权限方面，与闵行区院的主任检察官审批制不同，浦东区院实行主任检察官审核制，即主任检察官对组内检察官承办的案件审核把关，但不能改变检察官的意见，如确需改变的，须通过主任检察官办案组合议、处主任检察官联席会议讨论后，报请分管检察长或者检委会决定；同时，部门负责人是当然的主任检察官，对部门内其他主任检察官所办案件进行审核。[9]在这种模式下，主任检察官的审核意见虽是检察官办理案件的一个必经环节，但不能直接改变检察官的决定，办案决定权由检察官或检委会、检察长行使。根据本文关于办案组织的分类，浦东区院的办案组织类型包括：一是当部门负责人以主任检察官身份亲自办案时，形成“部门负责人办理并决定”的简单办案组织；二是当主任检察官办理案件时，形成“主任检察官承办并决定（部门负责人审核）”的简单办案组织，以及“主任检察官承办一部门负责人审核（不同意）一检察长、检委会决定”的复杂办案组织形式；三是当检察官办理案件时，形成“检察官承办并决定（主任检察官审核）”的简单办案组织，以及“检察官承办一主任检察官审核不同意一检察长、检委会决定”的复杂办案组织形式。
2.湖北模式。2013年，湖北省院制定下发了《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》，建立主办检察官＋其他检察官＋检察辅助人员的主办检察官执法办案团队（组），由主办检察官全面主持、组织该团队的执法办案工作。根据执法办案需要采取三种具体形式：（1）设立固定的主办检察官执法办案团队，配若干固定的辅助人员；（2）设立临时执法办案团队，主办检察官与辅助人员根据办案需要临时组成办案组织；（3）临时指派办案形式，对于实行内部机构整合改革的基层院，将辅助人员归口院“案件管理部”集中统一管理，根据办案需要，临时指派其协助主办检察官工作。在权力运行方面，湖北省对检委会、检察长、主办检察官的权限划分进行了规定，对主办检察官有权决定的事项，主办检察官自行决定并承担责任；对检委会、检察长决定事项，主办检察官提出意见，通过部门负责人报检委会或者检察长决定，但部门负责任人不能改变主办检察官意见。在推进办案责任制改革同时，在部分基层院开展内部整合改革试点，横向上整合内设机构，实行大部制，纵向上扁平化，取消内设机构负责人这一中间层级，建立由检察官向副检察长、副检察长向检察长负责的执法模式，突出一线检察官主体地位。[10]可见，湖北检察机关办案组织类型包括由主办检察官指挥、领导并行使案件决定权的简单办案组织，以及“主办检察官承办、检察长决定”的复杂办案组织两种。内部整合院由于取消了内设机构负责人这一层级，办案组织扁平化改造更为彻底。
3．广东模式。广东模式的代表是深圳市福田区检察院。深圳市福田区检察院于2012年5月开始探索主办检察官责任制，实现机构人员、职权配置的专业化。该院在改革中，将原有的15个检察业务科室整合为4个业务职能局，下设40个办案专员团队，各专员团队直接接受业务职能局局长的领导和指挥。原科室的部分审批权限下放给专员团队和主办检察官，独立开展各类执法办案活动。在这种模式下，检察权在检察机关内部进行了重新分配，办案组织实现了扁平化改造，有利于发挥检察官及其执法团队的主体作用。
上述三种地方模式各有特点，通过分析这些模式，可以得出如下认识：
第一，主任（主办）检察官制度是对以往主诉（办）制的扬弃。在改革初衷方面，前者主要是应对刑诉法修改后庭审对抗升级等现实问题，后者主要是为了突出检察官主体地位、建立检察机关办案组织；[11]在制度设计方面，两者有许多相通之处，后者在权限划分、办案组构成等方面规定得更为精细；在办案模式方面，两者都强调淡化检察权运行机制的行政色彩；在组织结构方面，前者主要关注一线检察官的办案组织形态（办案小组），后者更强调办案组织建设。此外，各地在开展主任（主办）检察官制度改革的同时，推出“案件集中管理”“检察官会议”“内设机构整合”等配套举措，这些都较主诉（主办）制更为先进。
第二，各地制度设计虽有所差异，但改革理念、方向基本趋同。如在改革必要性上，各地都认为现行办案组织和权力运行模式存在责任不清、效率不高、亲历性不够等问题，需要进一步完善；在改革方向上，都强调要建立有利于突出检察官执法办案主体地位，有利于检察官依法独立行使职责的办案组织；在改革原则上，都强调办案组织建设应当遵循检察工作规律，以及管理司法化、组织扁平化、队伍专业化的改革方向；在改革任务方面，都将加强检察机关基本办案组织建设、明确执法权限和责任划分、简化办案流程、健全监督制约体系、建立执法保障机制作为重要内容。
第三，改革存在着先天不足。一是关于主任（主办）检察官的定位认识不统一。如湖北将主办检察官定位为一种执法岗位和能力席位，而上海将主任检察官定位为一种有职有权的检察官职务等级。[12]实践中，上海闵行区院的主任检察官既可以承办案件，又可以审批案件。二是没有深入研究不同检察业务办案组织形式的特点，分别进行制度设计。三是对主任（主办）检察官的职业保障规定过于原则，实践中难以落实。四是虽对主任（主办）检察官的选配条件进行了明确，但不能避免实践中为推进改革而降低选配标准的情况。五是人员分类管理等配套措施缺失。
第四，关于主任（主办）检察官办案责任制改革的功能定位。笔者认为，无论主任制抑或主办制，都是在人员分类管理改革尚未到位，检察官整体素质参差不齐背景下的一种过渡性办法。在新一轮司法改革明确提出要推进检察人员分类管理、员额制、职业保障等改革措施的宏观背景下，是否继续设立主任（主办）检察官值得研究。一种观点认为，随着分类管理、员额制等改革任务落实，检察官数量精简、素质提高，可不再设立主任（主办）检察官，直接过渡到检察官办案责任制。另一种观点认为，可继续保留主任（主办）检察官称谓，但主任（主办）检察官不是固定的职务身份，员额之内的检察官都具有主任（主办）资格，负责办理某件案件时被称为该案的主任或主办，体现人随案走、因案定责的思路。笔者认为，两种观点并无实质性冲突，考虑到四中全会已经明确提出要继续完善主任检察官制度，最高检主任检察官改革试点启动不久，目前可以继续推行以主任（主办）制为主要内容的检察官办案责任制，以保持改革的连续性，待条件成熟时，可不再设立主任（主办），实行检察官办案责任制。

三、域外检察机关办案组织的比较分析
作为检察权的运行载体，域外检察机关办案组织在组织类型、组织要素、运行模式上有许多共通之处。研究比较域外检察机关办案组织，对于我国检察机关办案组织建设具有重要的参考和借鉴价值。
（一）办案组织的类型
域外的检察机关办案组织以独任制或者简单结构为主，以团队制或者复杂结构为辅。通常情况下，域外检察机关办案组织多为独任制的简单结构，即一名检察官加若干助手组成办案团队，由检察官承办案件并作出决定。如在日本，检察官被称为“独任制机关”，[13]起诉书由检察官署名，而不是检察厅；办案组织以检察官为中心运转，其他检察事务官、检察技术官辅助检察官办案，服从检察官指挥。但在特殊情况下，为应对重大、复杂案件，也有采取团队办案、复杂办案形式的。如日本检察厅特搜部在办理重大、专业性犯罪时，成立以资深检察官为中心，其他检察官、检察事务官参与的专业化办案团队，受最高检察厅检察总长直接指挥。
（二）办案组织的要素
1．主体要素。为保证检察权正确行使，两大法系国家对检察官规定了很高的选配标准，对检察官的职级待遇、身份保障也予以明确。与我国检察人员管理体制不同，域外检察机关内部大都实行人员分类管理，以突出专业化、职业化、精英化要求，如德国将检察人员分为检察官序列人员和非检察官序列人员，前者包括总检察长、首席主任检察官、主任检察官、一般的检察官；后者包括司法辅助人员、警卫等，检察官主要履行办案职能，司法辅助人员主要从事行政事务和文秘等辅助性工作，为检察官履行办案职责提供服务。[14]
需要指出的是，德国、日本、我国台湾地区都设立了主任检察官职位，但与我们现在推行的主任检察官改革不同，这些国家和地区的主任检察官并不是一个执法岗位，而是检察机关内设部门的负责人。如我国台湾地区法律规定，各级检察署检察官名额在6人以上的实行分组办案，每组以1人为主任检察官。主任检察官是本组事务的监督者，其职权包括文书审核、工作考核拟议等。[15]可见，主任检察官是基于检察官数量增加、检察长管理压力增大而设立的辅助性管理岗位，其职能更像是检察总长（检察长）的“辅助管理者”，而非“授权决策者”。
2.权力配置。域外法律大多承认检察官的独立诉讼地位，明确检察官可独立承办案件，并作出决定。但在特殊情况下，案件应当报请检察长决定。如英国法律规定，对于要案或疑难案件，或者是基于公共利益考虑的重大案件，必须应征得总检察长同意后才能提起诉讼。
3．运行机制。一是注意协调检察一体和检察官个体独立的关系。域外国家和地区大多规定上级检察首长对下级检察官享有指令权，下级检察官有服从义务；同时强调检察权具有司法权属性，检察官在办案过程中享有独立办案的权力，不能屈服于外部压力。在协调处理检察一体与检察官独立关系上，各国法律都明确了“指令法治化”的原则，包括指令内容法治化，即指令应当符合法律规定，不能作出违背法律的指令，指令程序法治化，即指令应当符合法定程序，以公开的方式进行，并依法接受监督，承担法定责任；并规定检察官之间在职务上可以相互承继、移转和代理，以柔性方式调适检察一体与检察官独立的矛盾。二是建立了较为严密的检察官监督制约机制。包括上级检察机关和检察领导的监督，惩戒委员会等专门监督机构的监督，诉讼过程中法官、律师的监督，以及社会公众和舆论监督。

四、我国检察机关办案组织重构的设想
2013年底，最高检制定下发了《检察官办案责任制改革试点方案》，明确将检察机关办案组织建设作为办案责任制改革的重要方面，提出了一系列相互关联的制度安排，是检察机关办案组织建设的重要指导性文件。2014年初，中央启动了司法体制改革试点工作，确定了司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下法院检察院人财物省级统一管理等四项改革任务。在这样的背景下推进检察机关办案组织建设，需要处理好最高检改革与中央司法体制改革试点的衔接关系，将办案组织建设与人员分类管理、员额制改革等结合起来一体推进；在分析原有办案组织弊端的基础上，按照司法规律和检察权的运行规律，重新配置办案组织的各种要素。
（一）检察机关办案组织重构需要遵循的基本规律
与审判权不同，检察权具有复杂性和多样性。因此，检察机关办案组织建设，既要遵循司法活动的一般规律，又要遵循检察权运行的特殊规律。
1．针对检察权的复合性特点进行制度设计。检察权的权力性质具有复合性，职能内容具有多样性，由此决定了行使不同检察职能的办案组织在结构形态和权限划分上应当有所差异。如审查逮捕、审查起诉工作的司法属性较为突出，客观上要求减少办案层级、实现扁平化管理，以体现亲历性、判断性等司法规律，其办案组织形式多为简单结构，即由一名检察官领导和负责办案组工作，同时享有案件承办权和决定权。而职务犯罪侦查工作行政属性较强，客观上要求采取行政化的组织方式和活动形式，建立层级分明、组织严密、上下一体的组织结构和工作机制，其办案组织通常为复杂结构，包括承办案件的检察官、组织协调侦查活动的部门负责人、审批决定重要事项的检察长（检委会）等层级，检察官的案件决定权相对较小。
2.遵循检察一体化规律。检察一体化反映了各国检察活动的共性特征，也是检察机关办案组建设的基本准则。根据这一原则，检察长可以领导、监督检察官办案工作，改变检察官决定；检察官因故不能继续执行职务时，检察长有权指派其他检察官承继或者代理其职务；不同的办案组织相互间应当加强协作、紧密配合。
3．坚持依法独立行使检察权原则。“依法独立行使检察权”是指检察机关依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，包括对外独立和对内独立两个方面。“依法独立行使检察权”原则要求，检察机关办案组织作为执法办案的基本单元，应当具有一定的独立性，以检察官为中心运转，尊重和体现检察官主体地位，并能够承担与其职权相一致的责任，其构建完善应当以检察官专业化、职业化为前提，以人员分类管理为支撑。
4.体现检察官的客观公正义务。检察官客观义务之于检察机关办案组织建设的意义，在于它是检察一体化、上命下从的补充完善。检察一体化是检察机关办案组织建设的基本原则，但检察官在其职权行使中不可能像下级公务员对上级那样绝对服从。实践中，上级指令可能与客观事实有出入。在此情况下，检察官要恪守客观公正义务，有责任向发出指令的上级汇报案情及相关证据，提出自己对案件的处理意见。
（二）检察机关办案组织重构的方向
办案组织建设的重点是推动组织结构的扁平化、突出一线检察官主体地位、体现司法亲历性、落实责任制等，应当坚持“三个转变”：一是从科层制向扁平化转变。针对办案层级较多，决定与承办主体分离的问题，对办案组织进行扁平化改造，减少中间层级，塑造扁平化办案单元。二是从行政化向适度司法化转变。针对现行办案组织行政化色彩浓厚，司法规律体现不足的问题，在坚持检察领导体制的前提下，对现行的办案组织进行适度司法化改造，体现司法活动的亲历性、判断性等特征。三是从内设机构为中心向以检察官为中心转变。针对现行办案模式以内设机构为中心运转，“只见机构不见人”的问题，通过依法合理放权，使一线检察官成为有职有权、相对独立的办案主体。
（三）检察机关办案组织的要素重构
重构检察机关办案组织，关键是科学配置组织主体、权力、结构、运行等要素，使之更加符合检察活动规律和组织建设方向。
1．组织主体重构。一是实行人员分类管理，按照工作性质，将检察人员分检察官、检察辅助人员、检察行政人员三类，明确不同人员的职责和岗位设置、员额配置比例以及管理依据，为形成并运行新的办案组织奠定基础。二是明确检察官的选任条件和程序，建立预备检察官培训、检察官遴选等制度，促进检察官队伍的专业化、职业化、精英化。三是强化检察官职业保障，包括职权保障、身份保障和经济保障。
2.组织权力重构。明确办案组织各类主体要素的职责权限，是办案组织重构必须解决的关键、核心问题。鉴于我国法律没有明确检察官的独立诉讼地位，检察官的案件决定权来源于检察长授权。对法律明确规定由检察长、检委会行使的职权，可以按照“抓两大、放两小”的原则确定是否授予检察官行使：“两大”指重大复杂案件和可能影响其他执法司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件仍由检察长、检委会决定；“两小”指将一般案件的处理决定权，以及所有案件的非终局性事项、事务性工作决定权授予检察官。同时，考虑权力性质和影响，可以分阶段下放办案决定权。
3．组织结构重构。一是塑造简单办案组织形式。简单办案组织既可以是独任制，也可以是团队制。对于一般案件，建立一名检察官＋若干检察辅助人员的独任制办案组，由检察官主持、领导办案组工作。对于较为复杂的案件，可以配备多名检察官，同时开展多项工作，并指定一名检察官总体负责。为增强执法活动的亲历性，还可以考虑建立检察长、副检察长、检委会委员直接参与办案制度，以其本来的职务身份直接参与办理重大、疑难、复杂案件。二是对复杂办案组织进行扁平化改造。通过转变内设机构负责人职能角色，减少执法办案的中间层级，实现组织结构的扁平化。部门负责人不再履行案件审核职能，主要负责本部门的执法办案管理工作，监督、检查、协调检察官、检察辅助人员的执法办案工作，监督检查检察官行使职权及廉洁自律情况，由此建立起检察官对分管检察长负责、分管检察长对检察长负责的执法办案模式。三是在办案组织的具体形式上，应当针对不同业务自身特点和规律分别设计。一般而言，针对司法属性较强的审查逮捕、公诉办案组织，以独任制结构或者简单结构的办案组织形态为主，而对于行政属性较强的职务犯罪侦查，以团队制结构或者复杂结构的办案组织形态为主。
4．运行机制重构。运行机制重构的关键在于理顺检察工作一体与检察官相对独立地位之间的关系。一是优化审批、规范指令。在坚持检察机关领导体制的前提下，优化审批审核与指挥指令，减少审批事项；实行审批和指令书面化，强化领导责任意识；取消内设机构负责人审批环节，简化流程；设置职务移转权，检察长不同意检察官意见时，可以将案件交由其他检察官办理。二是健全执法办案责任体系。明确检察官、检察长、检委会责任范围，建立案件质量评查机制，以办案质量、效率、规范等指标对检察官进行综合考核。三是强化监督制约。包括强化检察长、检委会以及内设机构负责人对办案活动的领导和监督；强化主办（主任）检察官或检察官与办案组成员之间的相互监督；加强纪检监察等专门机构的监督制约，健全案件集中管理制度；自觉接受公安、法院、律师、人民监督员等外部监督制约，完善案件信息公开等机制。
（四）整合内设机构
检察机关办案组织建设与内设机构设置，都是检察机关组织体系建设的重要方面，两者并行不悖，且相互关联。首先，办案组织重构并不是否定内设机构的存在价值。内设业务机构是根据检察职能划分设立的功能单位，主要职责是案件管理和综合事务协调，与作为办案单元的办案组织，在职能作用、目标任务上有着根本区别。因此，办案组织重构并非以取消内设机构或者以办案组织代替内设机构为目标。但为了适应组织结构扁平化的发展趋势，对于某些二级内设机构，如反贪局下设的侦查处等，可以考虑适当精简。其次，办案组织重构客观上要求整合内设机构。从横向上看，内设机构整合实质是重置检察职权和检察资源，直接关系新办案组织能否形成并有效运行；从纵向上看，内设机构整合关键是减少中间层级，对于办案组织扁平化改造具有重要意义。
内设机构整合应当符合诉讼规律、检察业务活动规律以及检察管理规律，兼顾各级检察院工作任务、人员现状等实际情况的差异。对于基层检察院，主要是要解决官多兵少，机构林立、效率不高的问题，可以按照“以两个适当分离为内核，[16]横向大部制、纵向扁平化、突出检察官主体地位、优化检察职能配置”的思路，整合机构设置，建立以检察官为主体的岗位管理和办案模式。对于省市两级院，主要是要解决职能配置不科学，机构设置不统一的问题，可以按照优化检察职能配置和侧重精细化分工与专业化建设的原则，实行相关机构分设及职能优化，形成司法办案、诉讼监督、综合业务、综合管理、检务保障等五种机构类型。[17]
（五）检察机关办案组织重构的路径选择
检察机关办案组织重构作为一项综合性、系统性改革工程，不仅涉及检察工作模式和管理模式的调整，还涉及检察人员的切身利益，在路径选择上需要采取正确、有效的改革策略。组织学原理认为，组织变革主要包括解冻（削弱维持组织当前状态的力量）、行动（进行组织再造）、冻结（固化重建成果）三个阶段，变革过程中应当坚持“分享式变革”和“行动调查”策略，实现决策者和执行者的良性互动，打造“调查一行动一再调查一再行动”的持续改进链条，促进组织模式成熟定型，有效运行。[18]检察机关办案组织作为检察权运行的组织载体，其重构路径也应当遵循组织变革的一般原理，综合施策，有序推进。一是增强改革动力。系统分析办案组织的各种要素，全面把握推进改革的有利不利条件，弱化维系传统办案组织的力量，强化变革办案组织的力量。二是凝聚改革共识。把握好办案组织结构及运行变革同办案人员认识的互动关系，注重听取办案人员的意见建议，提升办案人员对改革的认同感和参与度，促进办案组织结构及运行机制变革的顺利转化。三是坚持渐进式改革思路。在局部试点、积累经验的基础上，循序渐进地推进改革，待模式成熟后全面推广，降低改革成本和风险。四是固化改革成果。一方面，严格按照既定标准、程序运行办案组织，使新的办案方式成为一种习惯；另一方面，及时将实践中的成熟做法上升为法律，强化制度的刚性约束。五是坚定改革决心。在整个改革过程中，政策制定者要释放明确的改革信号，采取强力措施予以推进，避免改革半途而废。

【注释】
[1]关于“组织”的定义，各种学派从不同角度进行了诠释，参见[美]W.Richard Scott， Gerald F.Davis著：《组织理论—理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社2011年版，第32-33页、第39页、第42-44页、第33页、第69页、第81页、第69-72页，第103页、第111页。笔者在综合各种观点的基础上，对“组织”进行了界定。
[2]参见向泽选：《检察办案组织的改革应当彰显司法属性》，载《人民检察》2013年第22期。
[3]参见张栋：《主任检察官制度改革应理顺“一体化”与“独立性”之关系》，载《法学》2014年第5期。
[4]参见陈旭：《建立主任检察官制度的构想》，载《法学》2014年第2期。
[5]参加徐鹤喃：《检察改革的一个视角—我国检察机关组织机构改革论略》，载《当代法学》2005年第6期。
[6]本文所称的“新的办案组织”，是指检察官办案责任制下由检察官领导并负责的办案组织，与之对应的、传统的“三级审批制”办案模式下的科层制办案组织可以称为“旧的办案组织”。
[7]参见邓思清：《主诉（办）检察官制度改革回顾及启示》，载《人民检察》2013年第14期。
[8]参见潘祖全：《主任检察官制度的实践探索》，载《人民检察》2013年第10期。
[9]参见陈旭：《探索建立科学的检察办案组织》，载2013年8月19日《检察日报》第3版；陈宝富、陈鹤：《主任检察官制度的探索与思考》，载《主任检察官办案责任制—第十届国家高级检察官论文集》，中国检察出版社2014年版，第285页、第288页。
[10]湖北检察机关在开展基层院内部整合改革过程中，按照因地制宜、按需设置的原则，根据规模大小分别实行“四部制”（派出监狱检察院）“五部制”（50人以下）“七部制”（50人至100人）“九部制”（100人以上）等运行模式。
[11]参见谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，载《国家检察官学院学报》2014年第6期。
[12]参见罗昌平、杨军伟：《检察机关基本办案组织构建》，载《主任检察官办案责任制—第十届国家高级检察官论文集》，中国检察出版社2014年版，第592页。
[13]参见0本法务省刑事局编：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第18页。
[14]参见德国《法院组织法》第146条、147条；德国《司法辅助人员法》第2条第1款，第22条，第31条。
[15]参见我国台湾地区“法院组织法”第59条、“地方法院及分院检察署处务规程”第20条。
[16]“两个适当分离”是指诉讼职能与诉讼监督职能，案件管理职能与案件办理职能适当分离。
[17]参见敬大力：《持续探索、综合施策扎实推进检察官办案责任制改革》,2015年全国检察长会议发言。
[18]参见张国新、陈敏主编：《组织行为学》，武汉大学出版社2008年版，第369-371页。

【作者简介】武汉大学法学院博士研究生、湖北省人民检察院副检察长
【文章来源】《人民检察》2015年第10期