孔璋；程相鹏：职务犯罪案件审查起诉程序改革探讨

【作者简介】中国政法大学法学博士生，浙江省湖州市人民检察院检察长，三级高级检察官；浙江省湖州市人民检察院办公室副主任，二级检察官，法律硕士

【文章来源】《西南政法大学学报》2015年第2期

【内容提要】以同一检察院自侦自诉为基本、异地检察院起诉为补充的现行职务犯罪案件审查起诉模式存在着诸多问题，例如，侦查监督形同虚设，缺乏司法公信力，损害司法公平，加剧法检冲突。因此，有必要对现行模式予以改革。建议吸收现行模式中异地起诉的合理做法，对职务犯罪案件全面推行异地同级审查起诉。通过此举，可以改变同一检察院自侦自诉现状，切实发挥侦查监督作用；增强司法公信力，有利于保护犯罪嫌疑人的权利；消除司法处遇不平等情形，维护司法公平；减少法检冲突，节约司法资源。具体可从移送与受理程序、审查起诉程序、刑事立案监督程序、侦查活动监督程序、犯罪嫌疑人被告人逃匿死亡案件违法所得的没收程序以及其他程序等方面构建职务犯罪案件异地同级审查起诉程序。

【关键词】职务犯罪案件，审查起诉，异地同级，程序，改革

相较于前些年职务犯罪案件审查逮捕程序改革如火如荼的探讨，关于职务犯罪案件审查起诉程序的改革却似乎一直没有进入研究者的视野，无论是法学理论界还是司法实务界均鲜有人论及。事实上，对同一检察院自侦自诉与同一检察院自侦自捕的诟病是一致的，违背权力监督制约的政治学基本原理，导致侦查监督形同虚设，缺乏形式上的公信力，等等。基于此，笔者认为，有必要对职务犯罪案件审查起诉程序改革问题进行探讨。下面，笔者就此问题谈些粗浅看法，以抛砖引玉，推进检察改革。 　　

一、现行职务犯罪案件审查起诉模式存在的问题

　　目前，我国对于职务犯罪案件的审查起诉一般是谁侦查谁起诉，个别是异地起诉[1]，即以同一个检察院自侦自诉为基本方式，异地检察院起诉为补充方式的审查起诉模式。这种模式在司法实践中造成了很多问题。
（一）侦查监督形同虚设
毋庸讳言，对于一起职务犯罪案件，由同一个检察院负责侦查与起诉，这种自己对自己的控制和监督与来自外力的监督相比，其效果当然要差一些，这主要表现为少数职务犯罪案件质量不够高，侦查中执法不公，违法办案问题时有发生{1}。这是因为，虽然在检察院内设部门中，审查起诉部门与侦查部门的关系是平行并列、互不隶属，而且一般是由不同的副检察长分管，看似也是检察机关与公安机关类似的分工负责、互相配合、互相制约的关系，但其实都是在同一个检察长、检察委员会领导下，而检察院实行检察长负责制，检察委员会是检察业务最高决策机构。所以实质上侦查与起诉就如同检察长的左、右手，寄希望于左右手互博是荒诞不经的。加之，司法实务界在检察机关内部侦诉关系上也倡导建立一种以公诉为主导，以打击犯罪为共同指向，侦诉间相互配合的新型的自侦案件侦诉一体化协作关系{2}。这种侦诉一体化协作关系会导致起诉为侦查服务，沦为侦查办案的助手，混淆侦查与起诉两个不同诉讼阶段的任务，扭曲了起诉的职能，侦查监督功能没有得到发挥，形同虚设。从公开的报道中，能够见到检察机关对公安机关的侦查监督，却几乎看不到起诉对自侦的任何监督即是明证。
（二）缺乏司法公信力
关于职务犯罪案件，在进入审判程序之前，对其的初查、立案、侦查、审查逮捕、审查起诉全部由检察机关负责，而且一般也是由同一检察院负责。需要说明的是，由于最高人民检察院在省级以下检察院实行审查逮捕上提一级改革，所以审查逮捕目前是上一级检察院负责。外力对此几乎没有任何影响，尽管有辩护律师、人民监督员等的介入，但是却没有其他公权力相制约，完全是在检察一个环节封闭式运行。这对于社会公众来言，是没有说服力的，缺乏程序正义，缺乏司法公信力是显而易见的。相应地，对于保护犯罪嫌疑人的权利也不利。
（三）损害司法公平
现行职务犯罪案件审查起诉模式并不是完全的同一检察院自侦自诉或者异地起诉，而是二者兼具。由于一般是同一检察院自侦自诉，那么何种情形下采取异地起诉？目前我们还没有看到明确规定。从已经被采取异地起诉的职务犯罪案件来看，除符合法定情形需要回避审判的以外，基本上是高级别的领导干部涉嫌职务犯罪实行异地起诉。那么这些职务级别比较高的国家工作人员犯罪按照《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定，已经适用了级别管辖，再适用指定管辖。相对于那些职务级别一般的国家工作人员犯罪显然享受了特殊待遇，这种司法处遇上的不平等，损害了司法公平。职务级别一般的国家工作人员仅仅是因为自己的职务低，通俗地说，就是“官小”，就享受不到被异地起诉的待遇，占用不到更多的司法资源，这恐怕与理不通。而事实上，地方实权官员的影响力是不能低估的，一旦这类腐败案件得不到公正处理，往往更容易在群众中产生极坏的影响，也直接损害了群众对司法公正的信任{3}。
（四）加剧法检冲突
由于异地起诉在现行职务犯罪案件审查起诉模式中是个别情形，根据司法解释规定，均需要个案指定管辖。但是检察院审查起诉指定管辖之后，由于与法院协商不够，容易导致异地法院以不属于本院管辖为由不予受理，或者上级法院另行指定其他法院负责审判。如此一来，必然加剧法检冲突。例如，安徽省阜阳市中级人民法院原院长刘家义受贿案，安徽省人民检察院指定淮南市检察院审查起诉，并且起诉书已送达淮南市中级人民法院，但是安徽省高级人民法院却又另行指定滁州市中级人民法院管辖{4}。这就导致诉讼程序混乱不堪，降低了诉讼效率，法检双方争夺指定管辖权力。法院认为，《刑事诉讼法》规定的指定管辖，是指法院的审判管辖，检察院不能以司法解释规定的检察环节的指定管辖来制约法院。从法律规定上讲，的确如此。最高人民检察院的司法解释的效力显然不能超过《刑事诉讼法》。但是从法理上看，刑事诉讼是一个由立案侦查起诉才到审判的递进过程，不在起始阶段解决指定管辖问题，而让其后置于审判阶段解决的立法模式，虽然简约，但不符合刑事诉讼的运行模式与应有的诉讼规律{5}。

二、职务犯罪案件审查起诉程序改革模式之确定

　　（一）改革模式选择
既然现行职务犯罪案件审查起诉模式存在诸多问题，那么我们应当如何改革才能够避免这些问题，而且尽可能不再产生新的问题？笔者认为，可以参照职务犯罪案件审查逮捕程序改革方案中的职务犯罪案件异地同级审查逮捕模式{6}，在职务犯罪案件的审查起诉程序改革方面实行职务犯罪案件异地同级审查起诉模式。该模式的基本设想是：在遵守级别管辖的基础上，在全国范围内，省级检察院将本院侦查终结的职务犯罪案件移送其他省级检察院审查起诉；在省级行政区范围内，市级检察院将本院侦查终结的职务犯罪案件移送本省（自治区、直辖市）范围内其他市级检察院审查起诉；在市级行政区范围内，县级检察院将本院侦查终结的职务犯罪案件移送本市（地区、自治州、盟）范围内其他县级检察院审查起诉。改革步骤可以分两步走：第一步，选择一个省作为试点，检验市县两级检察院运行成效；第二步，在试点成功基础上，全国铺开。
采取该种审查起诉模式，其实是吸收现行模式的合理内核即异地起诉这种个案的合理做法，将个别职务犯罪案件的异地起诉扩展到所有的职务犯罪案件适用，变例外为原则、个别为一般。该种模式基本上克服了现行模式的种种弊端。其一，改变了同一检察院自侦自诉现状，侦查监督切实发挥作用。该种模式，打破了原有的同一检察院自侦自诉模式，负责侦查检察院不再负责审查起诉本院侦查终结的职务犯罪案件，必须在案件侦查终结后将其移送同一行政区范围内的其他同级检察院审查起诉。负责侦查检察院与负责起诉检察院彼此之间不存在组织隶属关系，完全是两个法律地位平等、相互独立、行政级别对等的机关法人，在各自单位内部实行检察长负责制和检察委员会集体决策制度。不会再出现检察长居中协调本院侦查部门与本院起诉部门的关系，也不会再出现本院侦查部门利用其在行政级别和领导方面的优势对本院起诉部门进行不当的干涉、施加影响的情形。负责起诉检察院完全可以坚守法律监督职责，对负责侦查检察院办理的职务犯罪案件依法审查起诉，开展对立案侦查活动的监督。再加上根据当前的绩效考核方法，同一行政区范围内同级检察院之间是业务考核竞争对手，彼此之间自然会为维护自身利益而严格按照《刑事诉讼法》的规定履行职责，侦查监督自然会由软变硬，发挥监督制约作用。其二，增强了司法公信力，有利于保护犯罪嫌疑人权利。由于在该模式下，负责审查起诉的检察院与负责侦查的检察院不是同一个检察院，起诉环节与侦查环节也就避免了在同一个检察院内部的封闭式运行，相应地也就增强了检察院的司法公信力。近些年来，对个别职务犯罪案件实行的异地起诉、审判，效果都非常好，得到了社会各界的认可。这说明异地起诉的司法公信力比较高，人民群众比较信服。又因为由负责侦查检察院以外的另外一家检察院审查起诉案件，侦查监督的作用发挥出来了，从某种意义上讲，也可以说是另外一种公权力介入到了职务犯罪案件办理程序中，从而对犯罪嫌疑人的权利的保护也是一种利好。其三，消除了司法处遇不平等情形，维护司法公平。由原来的仅对职务犯罪案件中的某一些个案实行异地起诉扩展到对所有的职务犯罪案件均实行异地起诉，一视同仁，待遇平等，自然也就消除了职务犯罪案件犯罪嫌疑人之间的司法处遇不平等的情形，维护了基本的司法公平。其四，减少了法检冲突，节约司法资源。由于对所有的职务犯罪案件审查起诉均实行异地同级起诉模式，这就完全改变了涉嫌职务犯罪此类案件的审判机关，也全部变为异地同级法院，这样就牵涉到管辖权，由原来的某一个案的管辖权之争演变为全部职务犯罪案件的管辖权争执纠纷。所以如此一来，就需要最高人民检察院与最高人民法院予以协商，达成一致意见，出台一个办法，将个案的指定管辖变为此类案件的一般管辖形式，一劳永逸地解决问题。从而避免法检两院因为个案引起冲突，以致一案一协调，浪费有限的司法资源。
当然这种模式也并非完美无缺，也会带来一些问题。其一，存在一定法律障碍。虽然《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第15条规定，国家工作人员职务犯罪案件，由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖；如果由其他人民检察院管辖更为适宜的，可以由其他人民检察院管辖。实行异地同级审查起诉模式，将职务犯罪案件的审查起诉移交到其他检察院管辖完全符合规定。而且《最高人民法院最高人民检察院公安部国家安全部司法部全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》也规定了“对于人民检察院提起公诉的案件，人民法院都应当受理”。所以异地同级检察院对应的人民法院对案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，都应当决定开庭审判，除非符合回避法定情形不予受理。但是修改后的《刑事诉讼法》第24条规定刑事案件由犯罪地人民法院管辖，实行异地同级起诉，显然违反该条规定。作为司法解释，效力当然无法超越《刑事诉讼法》，所以需要对该条进行一定修改。但《刑事诉讼法》刚刚完成修正，所以修改法律并不现实，因此在现阶段，最高人民检察院与最高人民法院达成关于职务犯罪案件异地起诉法院必须受理的法律性文件即可以避免冲突；或者全国人大常委会对此条单独做一修改规定。其二，会增加一定司法成本，降低一些诉讼效率。因为在异地起诉，毕竟与在本地起诉不同，会增加工作量，舟车劳顿，相应增加经费支出，降低效率。但是由于省级检察院负责审查起诉的一审职务犯罪案件近三十年来几乎没有，所以移送异地起诉基本上发生在市、县两级检察院，成本不会增加很多，完全能够承受。而且实践中职务犯罪案件侦查一般会将犯罪嫌疑人异地羁押，实行异地起诉后，可以将犯罪嫌疑人异地羁押到起诉检察院所在地，这样也会降低一部分司法成本，提高一些效率。
（二）确定异地同级受理起诉检察院原则[2]
如何确定哪一个检察院受理起诉？笔者认为，在同一个行政区范围内，应当由在该行政区居于领导地位的上级检察院确定接受移送审查起诉的检察院。即在全国范围内，由最高人民检察院确定省级检察院之间的移送审查起诉；在省级行政区范围内，由省级检察院确定本省（自治区、直辖市）市级检察院之间的移送审查起诉；在市级行政区范围内，由市级检察院确定本市（地区、自治州、盟）县级检察院之间的移送审查起诉。具体应当遵循以下几个原则确定。
1．就近原则
上一级检察院在确定本辖区下级检察院之间的职务犯罪案件移送审查起诉时，首要考虑的就是就近选择，一般是移送距离最近、相邻的同级检察院。这样可以充分考虑到诉讼效率，节省司法成本。一般距离最近、相邻地区的风土人情、民族语言文字基本差异不大，也便于保障诉讼参与人的诉讼权利。如浙江省的杭州市人民检察院与嘉兴市人民检察院、湖州市人民检察院，三市检察院同处于江南地区杭嘉湖平原，人文地理、风土人情比较接近，在确定起诉检察院时就可以优先考虑。
2.“一传一”原则
所谓“一传一”，就是甲传乙，乙传丙，丙传丁，丁传甲，循环往复，相互制约。它和“一对一”是截然不同的，“一对一”是甲与乙之间互相移送，彼此容易达成妥协，互相照顾，形不成监督制约。而且“一传一”的方式也可以避免实践中存在的同一行政区内下级检察院是奇数的情形。以浙江省湖州市人民检察院为例说明，该市级检察院下辖德清县、长兴县、安吉县、吴兴区、南浔区五个县级检察院，采取“一传一”方式移送审查起诉，德清县人民检察院移送长兴县人民检察院，长兴县人民检察院移送安吉人民县检察院，安吉县人民检察院移送吴兴区人民检察院，吴兴区人民检察院移送南浔区人民检察院，南浔区人民检察院移送德清县人民检察院；如果是采取“一对一”方式移送审查起诉，德清县人民检察院移送长兴县人民检察院，长兴县人民检察院移送德清县人民检察院，安吉县人民检察院移送吴兴区人民检察院，吴兴区人民检察院移送安吉县人民检察院，最后南浔区人民检察院就会落单，找不到配对。
3．参考办案数量原则
一般情况下，同级检察院之间办案数量相差不多，在确定移送检察院时，适当考虑每个检察院的办案数量，保持基本平衡，不能造成改革之后出现有的检察院“吃不消”、有的检察院“吃不饱”的情形。每个检察院每年办理职务犯罪案件的数量变化不大，基本上在一个数字上下浮动，可以确定这个数字为参考值，通过参考值来确定移送对象。

三、职务犯罪案件异地同级审查起诉模式之程序构建

　　（一）移送与受理程序
1．移送程序
由于异地同级审查起诉模式下的移送是两个同级检察院之间的移送，与原先同一个检察院侦查部门与公诉部门之间的移送是大不相同的，所以应当是以检察院名义而不是侦查部门名义予以移送审查起诉。因此负责侦查的检察院在案件侦查终结后认为应当起诉或者不起诉的，应当制作起诉意见书或者不起诉意见书，由本院检察长签发，以“某某县（市、省）人民检察院（不）起诉意见书”形式移送负责起诉检察院审查起诉或者不起诉，同时将查封、扣押、冻结的职务犯罪嫌疑人的财物及其孳息、文件清单以及对查封、扣押、冻结的涉案款物的处理意见和其他案卷材料一并移送；对于国家或者集体财产遭受损失的，可以提出提起刑事附带民事诉讼的意见。
2．受理程序
负责侦查的检察院将案件移送到负责起诉的检察院，负责起诉检察院案件管理部门（如果是县级检察院可能是公诉部门）统一负责案件受理，并将案件根据内部程序移交本院公诉部门办理。
（二）审查起诉程序
审查程序基本上与公安机关移送起诉案件的审查程序是一致的，与原来本院侦查部门移送起诉案件的审查程序略有区别。需要注意的有以下几点：第一，负责起诉检察院公诉部门经审查认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当移送本院侦查监督部门办理，不是再退回负责侦查检察院办理，这可与职务犯罪案件异地同级审查逮捕模式相匹配；或者按照目前审查逮捕上提一级模式移送上一级检察院审查决定逮捕。第二，负责起诉检察院对已经退回负责侦查检察院二次补充侦查的案件，在审查起诉中又发现新的犯罪事实的，应当移送负责侦查检察院立案侦查，而不是本院侦查部门。第三，负责起诉检察院审查之后只能作出起诉或者不起诉决定，而不能退回负责侦查检察院，建议作出撤销案件的处理决定；现行模式下是本院公诉部门退回本院侦查部门，建议撤案。第四，对于犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为，需要重新侦查的，负责起诉检察院应当在作出不起诉决定后书面说明理由，建议负责侦查检察院重新侦查。第五，负责侦查检察院认为不起诉决定有错误可以要求复议并可以向上一级检察院提请复核。
（三）刑事立案监督程序
负责起诉检察院公诉部门发现负责侦查检察院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查或者对不应当立案侦查的案件进行立案侦查的，应当报请检察长决定，以本院名义制作要求说明不立案理由通知书或者要求说明立案理由通知书，送达负责侦查检察院。负责侦查检察院应当在规定期限内说明不立案或者立案理由。负责起诉检察院经审查，认为理由不成立的，经检察长或者检察委员会决定，应当通知负责侦查检察院立案或者撤销案件。负责侦查检察院拒绝执行的，负责起诉检察院向上一级检察院报告。上一级检察院经审查，认为负责起诉检察院意见正确的，通知负责侦查检察院执行；认为不正确的，通知负责起诉检察院撤回意见。
（四）侦查活动监督程序
负责起诉检察院对负责侦查检察院的侦查活动是否合法实行监督，监督程序参照检察院对公安机关的监督程序执行。其中需要强调的是：1．提前介入：对于重大、疑难、复杂案件，负责起诉检察院认为确有必要时，可以派员适时介入负责侦查检察院的侦查活动，或者根据需要派员参加负责侦查检察院对于重大案件的讨论和其他侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法。2．负责起诉检察院对于负责侦查检察院侦查部门侦查活动中的违法行为，应当根据情节分别处理。情节较轻的，经分管检察长批准，以本院名义发出纠正违法通知书；情节严重，构成犯罪的，报请检察长批准，移送本院侦查部门审查。3．负责侦查检察院对于负责起诉检察院提出的纠正意见应当予以纠正，如果认为意见错误，可以向负责起诉检察院提出复查；负责起诉检察院经复查认为意见正确，应当及时报告上一级检察院，上一级检察院经审查，认为意见正确应当通知负责侦查检察院纠正，认为不正确应当通知负责起诉检察院予以撤销。4．在审查起诉与审判阶段，由负责起诉检察院发现或者根据犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属或者辩护人的申请对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，经审查认为不需要继续羁押的，应当（或者建议审判机关）变更强制措施或者释放。
（五）犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序
根据《刑事诉讼法》第281条第1款以及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第525条的规定，可以确定犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序是由市级检察院负责提出申请，即不管是最高人民检察院还是省级、县级检察院办理的自侦案件需要启动违法所得没收程序，都应当向市级检察院移送没收违法所得意见书，通过市级检察院向中级人民法院提出申请。由于实践中绝大部分自侦案件都是由市、县两级检察院办理，所以，在异地同级审查起诉模式下，违法所得没收程序也就没有必要再进行异地同级审查，完全按照《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定执行即可，此程序也与异地同级审查起诉程序并行不悖。
（六）其他程序
出庭、审判监督、刑事裁定判决监督以及申诉等其他程序与现行模式下的程序是一致的，按照《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》执行即可，此处不再赘述。只是在出庭程序中，需要侦查人员出庭说明情况时，负责侦查检察院应当配合负责起诉检察院的工作，派遣侦查人员履行出庭义务。
鉴于1979年、1996年与2012年《刑事诉讼法》均未对检察院自侦案件审查起诉作出具体规定，而是由最高人民检察院通过出台司法解释制定《人民检察院刑事诉讼规则》来规范，而且《刑事诉讼法》刚修改完毕，所以对于上述审查起诉程序设计，笔者认为，目前并不需要修改《刑事诉讼法》，只需要最高人民检察院对《刑事诉讼规则》进行修改。同时在修改检察院组织法时，建议在第二章人民检察院行使职权的程序第14条之后增加一条，规定：人民检察院直接受理的刑事案件的审查起诉，由上级人民检察院确定受理起诉的人民检察院。因为《检察院组织法》是检察院的基本法，是规范检察机关基本职能的宪法性法律，规定一般比较原则，具体的程序性规定应当体现在诉讼法及其司法解释中，所以对此规定一条即可，完全可以解决同一检察院自侦自诉问题。

【注释与参考文献】
[1]在一般情况下，对省部级高官的腐败案件适用跨省异地审理，厅局级干部的腐败案件适用省内异地审判。（参见：李玉萍．异地审判与我国刑事管辖制度的改革与完善—以高官职务犯罪案件的管辖为视角[J]．反贪工作指导，2009, （2）：49-56.
[2]笔者认为，确定职务犯罪案件异地同级审查起诉检察院受理原则与确定异地同级审查逮捕检察院受理原则是一致的，笔者之一曾撰文探讨确定异地同级审查逮捕检察院受理原则，本部分内容，参见：程相鹏．职务犯罪案件审查逮捕程序改革之反思[J]．法学，2012,（7）:152-159.
{1}朱孝清．中国检察制度的几个问题[J]．中国法学，2007，（2） :108-131.
{2}吴艳妮，余菲菲．自侦案件侦诉协作机制研究—以障碍分析及一体化的制度构建为视角[J]．辽宁行政学院学报，2010,（9）:31-35.
{3}李玉萍．异地审判与我国刑事管辖制度的改革与完善—以高官职务犯罪案件的管辖为视角[J]．反贪工作指导，2009，（2）：49-56.
{4}续丽丽．完善我国刑事指定管辖的几点思考[J].忻州师范学院学报，2009,（3）:94-97.
{5}李忠诚．刑事诉讼指定管辖研究[J]．人民检察，2012，（11）:24-28.
{6}程相鹏．职务犯罪案件审查逮捕程序改革之反思[J]．法学，2012，（7） :152-159.