刑事论文

城市化进程中的职务犯罪

浏览量：时间：2015-07-14

城市化进程中的职务犯罪

关福金

【内容提要】在我国快速城市化的背景下，整个社会正经历深刻变革，职务犯罪手段和形态也随之发生变化。贪利犯罪数额巨大，渎职犯罪危害严重，且呈现出与城市开发同质的特点。从我国城市化基本情况和城市化进程的职务犯罪状态来看，应当坚持标本兼治，积极探索符合城市化建设实际情况和职务犯罪特点的多渠道、多层次的犯罪控制机制，走内涵式增长的城市化建设之路，用法治思维和法治方式控制城市化进程中的职务犯罪。

【关键词】城市化职务犯罪法治思维

城市化是我国实现现代化的必然要求和战略选择，是全面建成小康社会的载体，是实现经济发展方式转变的重中之重。20世纪90年代后期以来，中国进入城市化高速发展的阶段。城市化进程在取得巨大成就的同时，也产生了一系列复杂的社会问题，城市化进程中的职务犯罪就是其中之一。笔者试图从我国城市化进程中的职务犯罪现状、犯罪产生的原因以及预防等方面做些探讨。

一、城市化进程中的职务犯罪样态

当前，从检察机关查办案件的情况看，在城市化进程中，职务犯罪呈现出以下样态：

（一）从总体上看，城市化进程中的职务犯罪在高位徘徊

一方面，最高人民检察院工作报告显示，2011年，全国检察机关在房地产开发、产权交易、医药购销等领域立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件10533件，立案侦查项目审批、招标投标、物资采购等环节的职务犯罪案件8584件，立案侦查土地和矿产资源审批出让、开发利用、征地补偿等环节的职务犯罪案件1248件；2012年，全国检察机关在规划调整、招标投标、资金使用、质量监管等重点环节立案侦查贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件8056件，在资源开发、产权交易、政府采购等领域，立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件10542件。另一方面，多年从业经验表明，当前城市化进程中还有大量的职务犯罪黑数存在，我们目前查处的城市化进程中的职务犯罪，可以说仅仅是冰山一角。

（二）从犯罪主体看，中高级领导干部犯罪案件屡见不鲜

统计显示，随着城市化进程的加快，相当数量重要岗位的领导干部被依法查处，省部级领导干部犯罪案件屡见不鲜。如原中央政治局委员、上海市委书记陈良宇，利用担任上海市黄浦区区长，中共上海市委副书记，上海市副市长、市长，中共上海市委书记的职务便利，为公司、企业获得拆迁补偿款、免交住宅建设配套费和公建配套房、解决楼盘闲置问题及提高楼盘知名度等事宜上提供帮助，收受相关公司及个人的巨额贿赂。

（三）从发案领域看，呈现出与城市开发同质的特点

当前的城市开发，既突出局部，又整体推进，职务犯罪也就呈现出相同特点：一方面，发案领域广泛，呈现全面爆发的趋势，从检察机关查办案件的情况看，城市化进程中的职务犯罪涉及国土、规划、城建、交通、拆迁、水利、林业、环保、人防、消防、教育、医疗、招投标、公共事业等20多个行业和部门；另一方面是涉案环节众多，呈现全面覆盖的趋势，一是从工程、项目流程来看，就涵盖前期的审批、规划、招投标、工程发包、拆迁、评估、环评、文物勘测等环节；中期的设计变更、资金拨付、施工管理监理、材料设备采购等环节；工程后期的供水、供电、供气等市政配套工程，测绘、人防、消防检查验收、工程质量检测、工程款结算等环节；二是从城市化建设的横向来看，有一种从主体环节向附属环节转移的趋势，如前面提到的主体环节审批、规划、招投标、建设、监管等犯罪仍然频发，而财务、调度、检验、保管等部位也成了犯罪多发的环节，甚至建筑材料、门窗、装修、绿色环保等附属项目领域因为长期监管真空而成为犯罪的新领域。

（四）从犯罪类型看，贪利型犯罪数额巨大，渎职犯罪危害严重

从查处的案件情况看：一是贪利型犯罪突出，一些案件涉案金额特别巨大，屡屡突破公众心理防线，数据显示：公职人员贪污贿赂百万元以上案件逐年增长，巨额案件时有发生。如原苏州市副市长姜人杰案件中，姜人杰利用分管城建、交通、房产开发等职务便利，先后收受四家房产公司和一家科技公司贿赂款，共计人民币逾亿元，其中，一笔在土地置换和转让的过程中获取的高达8250万元人民币受贿金额，成为全国单笔受贿金额之最。二是渎职犯罪危害严重，给国家利益和公共财产造成巨大损失。如原浙江省委常委、宁波市委书记许运鸿，为徇私情不正确履行职责，造成国家资产损失及经营亏损总额达人民币11.97亿元。

（五）从作案形式看，“窝案”、“串案”突出

当前城市化进程中的职务犯罪的一个显著特点就是“窝案”、“串案”突出，涉案人员多，呈现纵向的线性扩散或横向的水平蔓延的态势。资料显示，江西省检察机关2007年至2009年底所办的538起工程领域职务犯罪案件窝案串案比例达55.39％。一方面表现为一个案件涉及多个行业、多个部门工作人员参与其中，如海南省三亚市海棠湾一起开发区征地过程中的贿赂案件，涉案金额7亿，涉案人员120人；或者是亲友勾结作窝案，以家庭成员为基础，以“亲、情、友”为纽带，形成紧密的犯罪关系；另一方面是上下勾结作串案，一些行业性、系统性比较强的单位，往往容易发生下级向上级层层行贿，上级为下级谋利的“上下一条线，案案连成串”的职务犯罪串案。如2001年广东省交通系统特大受贿窝案，涉及公职人员89人，其中厅级干部4人、处级干部20人，牵涉30多个公路建设管理单位。

二、城市化进程中职务犯罪产生的原因

国家公职人员的职务犯罪是权力腐败的一种极端表现形式，是一种权力的异化和变质现象。⑴城市化进程中的职务犯罪，有其产生的原因：

（一）发展方向和路径选择认识模糊为国家公职人员犯罪埋下伏笔

总体上我国的城市化发展的方向是明确的，实现途径也是清楚的。但是一些地方仍然在推进城市化的进程中存在模糊认识，一是受长期以来普遍存在的GDP崇拜因素的影响，城市化进程中的贪大求全倾向还比较严重。盲目求快使得城市化进程中的人口急剧膨胀、贫富差距悬殊、失业人口居高不下、社会失范行为激增，交通拥堵、环境恶化等城市病问题凸显，加之我们的国家公职人员队伍整体和个体素能不强的现实，在驾驭全局、应对复杂局面、依法执政等方面存在明显差距，就会出现不会履行职责，不能依法行政，甚至滥用职权，权钱交易等问题；二是城市化进程中的非理性问题比较突出。如土地城市化快于人口城市化的非规整问题，牺牲农村、农业、农民利益而不能兼顾效率和公平的非协调问题，以破坏生态环境为代价⑵的非持续问题等，都会产生社会矛盾，带来管理成本，进而引发国家公职人员对权力的重新审视和认识，为职务犯罪提供温床；三是巨型城市频现，城市首位度⑶差异较大，影响资源配置，极易产生不当手段获取公共资源和个人利益问题。当前，我国人口规模超过500万、甚至超过2000万的超大城市频现⑷，机会、教育、医疗、保障等资源向少数城市集中，为官员不认真履职，违反规定处理公务、利用职务之便谋取私利等提供了条件。

（二）权力配置不科学和制度设计不完善为权力寻租提供条件

城市化进程中的项目，大都属于资金比较密集、垄断程度比较高、资源稀缺、竞争激烈的项目，这为掌握权力的国家机关公职人员利用手中职权寻租提供了条件。

笔者认为，从犯罪学的角度理解，寻租就是国家公职人员通过行使权力获取利益的活动。在经济社会转型时期，公正的制度正在创设，平等竞争的市场经济秩序尚没有完全确立，国家官员对经济社会发展活动拥有巨大干预权力，就会出现以权力谋取私利的寻租泛滥。正像著名经济学家吴敬琏所指出的，由于权力可以创造寻租的条件，于是也就有人在制度变迁和转轨过程中，利用手中权力进行“设租”活动，以便造成寻租的可能性。⑸司法实践表明，城市化进程中，国土、规划、城建、交通、拆迁、水利、园林、环保、人防、消防、教育、医疗、招投标、公共事业等行业领域的国家公职人员往往通过以下方面设租和寻租：一是在城市化相关发展战略、政策、制度、规划、规则等的制定过程中利用职务之便为个人牟利。城市化进程中存在不同社会阶层和利益分化现象，制定发展战略、政策、制度、规划、规则等，就需要对利益进行调整和平衡，这一过程无疑给掌握权力的国家公职人员以寻租的空间；二是在城市化相关发展战略、政策、制度、规划、规则等的执行过程不当行使职权。由于权力配置不合理、制度设计不完善等多种原因，国家公职人员在执行中或者出现相互推诿、效率低下甚至不履行职责、不认真履行职责等行为，或者利用公共权力的垄断地位、执行的时效性等便利来寻租。

（三）贫富分化加剧和道德信仰不坚定为物质主义抬头创造市场

我国的市场经济是在法制不完善的条件下进行的，由此所造成的各种灰色收入、不合法收入、行业垄断性收入的数量日趋加大。当前，转型中的经济发展造成的贫富差距问题非常严重。贫富差距问题已经严重影响公民心态、商民关系、官民关系和官商关系，成为社会矛盾产生的重要诱因，危及社会稳定。而且，这种趋势现阶段并没有得到根本改变。

一些领导干部宗旨意识淡漠，道德信仰缺乏，自毁防线，也是城市化进程中职务犯罪高发的原因。已查处的案件显示，一些人长期放松人生观、价值观改造，信奉享乐主义，追求物质主义，职业道德丧失，台上台下扮演双重角色，甚至铤而走险，一步步滑向犯罪深渊。

物质主义是指在一个社会的某个时期中，社会中的大多数成员对于物质的追求超过对于另外一些更为崇高的非物质追求（比如公平、正义、公共精神等），或者对许多非物质的追求也逐渐沦为物质追求的手段和策略。⑹在城市化进程中，物质主义至少在以下两个方面对职务犯罪的发生产生助推作用：一是物质主义可以降低官员职务犯罪的道德压力。职务犯罪是一种超越正常人道德底线的行为，因此，犯罪实施过程中，犯罪人均有一定的道德压力。而物质主义恰巧为职务犯罪的顺利进行提供了借口或者说道德基础，它使得犯罪过程变得不那么纠结而相对轻松，有的人理想信念坍塌，信奉享乐主义，大行奢靡之风。二是物质主义为职务犯罪提供了心理动机。城市化进程的加快，贫富差距的悬殊，使得国家机关工作人员的相对剥夺感加重，官员群体一般认为自己才是社会的精英，但其收入以及生活方式与先富起来的既得利益群体存在较大差距，这种日益严重的被剥夺感，成为其利用手中权力从城市化进程中捞取利益的重要动机，一些人心理严重失衡，认为自己得到少付出多，收点钱理所当然。

（四）监督机制失效和专业打击不力为职务犯罪敞开绿灯

司法实践表明，缺乏有效监督和对犯罪惩治不力导致城市化进程中的职务犯罪没有得到有效遏制。一是基本规章制度缺失。一些单位内部管理制度混乱，无章可循或者有章不循，有些制度形同虚设、漏洞多、空隙大，管理混乱、财务账目不清，特别是私设“小金库”，搞体外循环，为犯罪分子提供了便利条件，成为滋生腐败的温床；市场准入制度不完善，管理缺失，竞争无序；在工程建设过程中，项目交易不进市场，交易程序不公开公正，没有完善的监督制约机制对施工企业实施有效监督。二是权力过于集中，监督制约不到位。权力过于集中，又导致监督制约流于形式，存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题。权力监督不到位问题，工程建设虽然一般实行筹建班子集体负责制，但实际上还是掌握实权的个人说了算，一些职能部门虽然参与监督，但面对涉及专业知识的工程建设，难以充分发挥作用；有些单位对重点岗位，特别是涉及工程建设、人财物管理的关键部门，没有实行定期轮岗和换岗制度，部分管理人员在同一岗位时间较长，从而成为一些人公关的对象。

由于城市化建设资金密集、回报率高、有利可图，与城市化进程相关产业、行业形成了“卖方市场”，出现恶性竞争，进而引发权钱交易，尽管每年查处了大量案件，但仍与发案形势存在巨大反差，专业打击不力成为犯罪蔓延的重要原因。当前，职务犯罪打击不力问题普遍存在，一方面，作为专门机关的人民检察院受人员、能力、素质限制和执法环境等因素影响，办案力度还不够大；另一方面，城市化进程中出现了很多新情况、新问题，而法律的稳定性和滞后性使得立法不能满足打击犯罪的需要；再者，对一些案件，检察机关与审判机关认识不一致，一些地方出现职务犯罪轻刑化的倾向，由于被查处概率低，犯罪成本不高，一些人心存侥幸，进而铤而走险，以身试法，走上犯罪道路。

三、城市化进程中职务犯罪控制

通过对近年来城市化进程中职务犯罪案件特点及成因剖析，我们认为，应当坚持标本兼治，积极探索符合城市化建设实际情况和职务犯罪特点的多渠道、多层次的犯罪控制机制。

（一）走内涵式增长的城市化建设之路

考察当前中国城市化进程中出现的问题，主要是外延式扩张的思想和意识在一些人的头脑中根深蒂固，即通过短时期集中大量城市化要素的投入，刺激城市化率快速增长，因而带来一些问题，所以，必须尊重城市化发展规律，坚持内涵式发展之路，理性、科学、稳妥地推动城市化发展。要走适合中国国情的城市发展之路，须把握几个基本原则。一是“以人为本”的原则。无论从城市发展目标，功能定位，社会风尚，人文环境都要始终坚持凝聚市民的愿望期待，依靠市民的创造，为了市民生活更美好来规划建设管理。二是注重“两型”建设的原则。建设资源节约型、环境友好型社会，是现代化城市建设发展的重要课题，不能有任何的偏废和动摇。三是循序渐进的原则。要头脑冷静，把握城市发展的规模和节奏，守住城市发展的结构底线，坚决防止和遏制人为地造大城、洋城的倾向，真正依靠经济社会文化发展的强大动力推动城市化进程⑺。

（二）用法治思维和法治方式控制城市化进程中的职务犯罪

党的十八大首次明确了“法治是治国理政的基本方式”。城市发展要靠法治保障，城市化要在法治化框架内进行，因此，法治思维和法治方式应当贯穿城市化始终。

法治思维，在本质上区别于人治思维和权力思维，其实质就是各级领导干部想问题、做决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法定程序，必须切实保护人民权利和尊重保障人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受监督和承担法律责任。

1．教育先行，建立自律机制。加强教育，是反腐败的第一道防线。在城市化进程中贯彻依法治国基本方略，就要首先通过教育培养国家公职人员法治思维，着力改变一些干部中长期存在的重权力轻权利的传统思维，着力改变一些干部中长期存在的超越宪法和法律的特权思想，引导和要求领导干部认真学习宪法和法律，带头遵守宪法和法律，依法执政，依法办事，保证权力的行使沿着法治化、制度化的轨道运行，做到有岗必有责、守土应负责、守土须尽责。内化自律教育，道德和法律可谓鸟之两翼，就像西方法谚所言：法律是最低的道德，道德是最高的法律。所以，要加强道德教育。通过道德重建，提高道德修养，增强道德自控能力，纯洁社交圈、净化生活圈、规范工作圈，管住活动圈，自觉抵御各种诱惑和侵蚀。

2．完善制度，构筑他律防线。法律具有根本性、全局性、长期性和稳定性等特征，要运用法治方式实现监督和他律。一方面，要针对城市化进程中容易出现问题的重点环节和重点部位，依法制定行之有效的管理制度和措施，如根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国建筑法》制定招投标公开公示制度、建设资金审核审计制度、工程建设市场的廉洁准入制度、管理人员岗位培训和轮换制度、工程质量终身负责制度和工程建设问责制度等。另一方面，要依照法定程序切实抓好制度落实。一要搞好“事前”监督，把握好项目规划、立项、审批、招投标关。要参与对招投标单位的跟踪考察、标书发放、招标大会召开以及编制标底、经费预算等工作过程，确保工程招标的公开、公正、公平；二要搞好“事中”监督，把握好项目质量关和预算执行关。项目建设过程中，要针对不同的工程开展针对性的检查活动，对涉及重大利益和安全的工程要全面检查，重点工程重点部位要重点检查，普通工程要不定期抽查，同时，要针对工程质量、建设资金使用、预算执行等情况进行专项检查，通过检查增强工程管理人员的质量意识和廉洁意识；三要搞好“事后”监督，把握好验收决算关。工程竣工后，要对验收小组的工作情况进行重点监督和专项审计，审查财务核算是否准确、支出是否合理等。

3．有效制权，消除腐败温床。职务犯罪最本质的特征就是权力的滥用。城市化建设中规划、立项、招投标、发包、资金拨付和使用、材料采购等等所有的环节，都有权力的主导和权力的参与，因此，科学配置权力、依法加强权力制衡，是防止决策失误、权力失控的根本举措。一要放权，就是凡是可以通过市场机制代替的行政审批事项，都要通过市场机制进行运作；二要分权，就是对直接掌握人、财、物等实权岗位的权力进行适当分解，避免权力过于集中，特别是在项目资金管理方面，要坚持财务、出纳、工程材料等部门互相监督，互相把关，形成权钱分离、互相制约的规范化运作程序；三要制权，要建立城市化建设大额资金使用、大宗材料采购等重大事项集体研究制度，充分发扬民主，防止个别领导独断专行；四要换权，就是对城市化进程中重点建设项目实权部门和岗位的权力持有者进行定期或不定期的交流轮岗。

4．强化打击，提高犯罪成本。查处城市化进程中的职务犯罪案件，是检察机关的职能，切实履行检察职能，加大打击城市化进程中职务犯罪的力度，也是遏制这一领域职务犯罪发生的重要手段，必须强化专业打击力度。一要坚持以办案为中心，不断强化打击力度；二要突出打击重点，着力查办国家工作人员特别是领导干部利用职权插手干预土地出让、矿产开发、规划审批、招标投标等官商勾结、权钱交易的职务犯罪案件；在工程项目规划、立项审批中违反决策程序，未批先建、违规审批、决策失误，造成重大损失或恶劣影响的渎职犯罪案件；工程项目严重超预算，资金管理混乱，大肆贪污、挪用、私分国有建设资金的职务犯罪案件；项目层层转包，施工偷工减料，工程质量低劣，给国家造成重大损失，人民群众反映强烈的职务犯罪案件；违反国家有关政策规定，非法审批出让土地、矿业权，违规征地拆迁，改变城乡规划、用地性质，调整容积率，严重损害国家和群众利益的职务犯罪案件；国家机关工作人员不认真履行监管职责，导致发生重大生产安全责任事故的渎职犯罪案件及其背后的权钱交易、索贿受贿犯罪案件；国家机关工作人员在项目审批、环境影响评估审查、日常监管等工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，造成重大损失的渎职犯罪案件；国家机关工作人员在工程建设、征地拆迁等过程中利用职权侵犯公民人身权利的职务犯罪案件；三要不断强化侦查手段和技能，提高查办案件的能力和水平，提高犯罪查处率，加大犯罪成本，进而有效惩治犯罪，打消腐败分子的侥幸心理。

【注释与参考文献】
⑴参见孙谦：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第215页。
⑵参见牛文元主编：《中国新型城市化报告2012》，科学出版社2012年版，第33—34页。
⑶传统的城市首位度定义为一个地区第一大城市与第二大城市规模之比，以反映一个地区人口的集中程度，但鉴于我国有些省份有少数几个较为接近的大城市，人口主要集中在这几个大城市中，所以现在也用来通过计算第一大城市与第二、第三、第四大城市规模之比来确定城市首位度。参见许学强：《中国城市化理论与实践》，科学出版社2012年版，第65页。
⑷根据2010年11月进行的全国第六次人口普查结果，全国超过500万人口的超级大都市共有88个，其中重庆、上海两市人口超2000万；2012年，北京城市人口也突破2000万。
⑸参见《经济社会体制比较》编辑部：《腐败寻根：中国会成为寻租社会吗》，中国经济出版社1999年版第10页。
⑹参见李辉：《腐败的物质主义根源》，载《检察风云》2013年第18期。
⑺参见谭仲池：《城市发展：问题与对策》，载2011年4月17日《光明日报》。