羁押必要性审查工作模式探索

叶青

关键词: 逮捕/诉讼监督/审查模式/公开听证
 

内容提要: 调研发现，当前检察机关在羁押必要性审查工作中，存在认识分歧且实践做法不一。解决这些问题，就应当坚持羁押必要性审查的监督属性，正确依法履行审查职责；坚持以分段审查为基础，探索归口侦监部门；坚持以书面审查为主，以调查听取意见为辅的审查方式。同时，还应从规范工作程序、提高审查质量等方面着力，规范依申请和依职权审查的启动程序，多措并举增强检察建议的效力，进一步完善羁押必要性审查的工作机制。


羁押必要性审查制度的确立，赋予了检察机关新的诉讼监督职能，完善了我国刑事诉讼监督体系，具有十分重要的意义。通过对该制度实施一年多来的运行情况进行考察，笔者发现羁押必要性审查工作存在诸多问题有待规范和完善。

一、羁押必要性审查工作的实证考察

2013年1月，修改后刑诉法正式实施，上海检察机关即启动了羁押必要性审查工作。截至2013年12月，全市检察机关共办理羁押必要性审查案件838件870人，经审查变更强制措施348人，占总数的40％。其中检察机关直接决定的161人，占18.5％；通过建议意见被侦查、审判机关采纳的187人，占21.5％。上述案件中依申请审查的556人(含依据刑诉法第九十五条申请变更强制措施的)、依职权审查的314人(含检察机关依职权变更强制措施的)，分别占总人数的63.9％和36.1％；在侦查阶段启动审查的427人、在审查起诉阶段启动审查的396人、在审判阶段启动审查的47人，分别占总审查人数的49.1％、45.5％和5.4％。
(一)主要做法成效
1.注重制度建设。上海市检察院于2012年12月制定了《关于羁押必要性审查工作的规定(试行)》，对审查的方式、标准、期限、流程等作了具体的规定。市检察院第一分院根据所辖区内案件特点制定实施细则，明确职责，细化要求。其他检察分院、区检察院也相继制定工作细则，保障羁押必要性审查工作有序开展。
2.建立协调机制。市检察院与市公安局联合制定了《关于开展羁押必要性审查的实施办法(试行)》，确定与公安机关的配合制约机制。有的区检察院与区公安、法院、司法局建立联席制度，拓展案件信息渠道，形成工作合力。
3.探索归口审查。全市大部分检察院均按照最高检《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)的规定，在不同诉讼阶段，由与之相对应的职能部门进行审查(即“分段审查模式”)；同时，有4个区检察院根据市检察院的要求，探索归口监所检察部门审查(即“归口审查模式”)。
在上述两种羁押必要性审查工作模式之下，全市检察机关提出变更强制措施建议238人次，其中向公安机关建议215人，向法院建议23人，建议被采纳的187人，占78.6％，较好地履行了检察监督职能。
(二)存在的问题
1.审查启动程序紊乱导致审查职责重叠交叉。目前，检察机关开展羁押必要性审查工作有依当事人申请和依职权两种启动方式。但实践中，一是在依当事人申请启动审查程序中存在“反复启动”的问题，有些犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人等当事人就同一案件因同一事由三番五次申请变更强制措施，检察机关不加限制地启动羁押必要性审查，然后又多次驳回申请，既浪费司法资源，又有损执法严肃性。二是在依职权启动审查程序中存在“交叉启动”的问题。根据《规则》，侦监、公诉部门有审查启动权，监所检察部门仅可以提出建议。而实践中依职权启动审查的做法多种多样，存在职责重叠交叉的问题，启动审查工作极不规范。
2.逮捕条件把握不严影响审查工作质量。一是对逮捕必要性把握不严。一方面在审查逮捕时放宽逮捕条件，对一些无逮捕必要的犯罪嫌疑人予以逮捕，另一方面又在羁押必要性审查中，对之前批捕的犯罪嫌疑人建议公安机关予以释放或变更强制措施。二是羁押必要性审查工作质量不高。全市检察机关经羁押必要性审查后认为需要继续羁押的522人中，截至2014年5月，已有处理结果的320人，其中被法院判处三年以下有期徒刑并适用缓刑以及拘役、管制、免予刑事处罚的204人，达63.8％，存在“该放未放”的情况。
3.缺乏后续制约措施造成检察建议效力不强。对公安、法院不回复或不采纳检察机关羁押必要性审查建议，缺乏有效的救济手段，实践中经常会遇到其他办案机关对检察机关释放或变更强制措施的检察建议置之不理或者简单拒绝的情况。全市检察机关建议公安、法院释放或变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人共238人，其中意见未被采纳的36人，未回复的15人，占建议人数总数的21.4％。

二、羁押必要性审查工作性质、模式及其方式的理性定位

当前，在检察机关开展羁押必要性审查工作的过程中，对审查性质是“监督职能”还是“诉讼职权”、审查模式是“分段审查”还是“归口审查”、审查方式是“书面审查为主”还是“公开听证审查为主”等问题存在较大的认识分歧。
(一)坚持羁押必要性审查的监督属性
1.正确把握监督职能与诉讼职权的关系。在刑事诉讼中，诉讼职权主要是追诉犯罪，保障诉讼活动依法有序进行；监督职权主要是制衡权力，防止不当行使诉讼职权。
第一，羁押必要性审查是诉讼监督职能。刑诉法要求公安机关、检察机关、法院在各自的诉讼阶段，主动依职权或依申请人申请，决定是否变更强制措施，是各机关在办案中的诉讼职权。而羁押必要性审查的主体是检察机关，审查工作性质属诉讼监督，监督方式只能是对有关机关提出建议。
第二，羁押必要性审查是司法救济权。公安机关、检察机关、法院在侦查、审查起诉、审判等诉讼环节，应当依据诉讼职权对不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人直接决定撤销、变更强制措施或释放。只有在其他办案机关不依法行使这些职权，致使当事人行使权利受到阻碍时，检察机关才能依申请人申请或依职权行使羁押必要性审查权，以维护当事人的合法权益。
2.设立依申请审查的前置条件。羁押必要性审查是诉讼监督职能，具有司法救济特征，带有一定的滞后性。羁押必要性审查一般应在被监督机关不正确行使相关诉讼职权的情形下才能启动。因此，有必要设立依申请审查的前置条件。申请人认为羁押理由已经不存在或者强制措施期限届满时，首先应直接向办案机关申请解除或变更强制措施，而不宜由检察机关直接启动羁押必要性审查，以至于发生监督行为超越决策行为的情况。设立前置条件，有利于公、检、法三机关各司其职、各负其责，实现保障人权和提高效率的双重价值。
(二)坚持以分段审查为基础，探索归口侦监部门的审查模式
1.归口监所检察部门审查模式的弊端。归口监所检察部门统一审查，一是不符合《规则》的规定。侦监部门与公诉部门应主导负责不同诉讼阶段的羁押必要性审查工作，而监所检察部门则以“建议”的方式，参与、配合其他部门进行审查。二是不适应司法实践。众所周知，刑罚执行是刑事诉讼活动最后一道程序，监所检察部门的主要任务是对刑罚执行情况实施监督，在案件侦查、起诉、审判过程中，监所检察部门对案件事实、证据以及羁押必要性等情况并不了解，加之人员力量配置和专业分工不同，监所检察部门过早介入前几道刑事诉讼程序既不适宜，也难以全面正确承担羁押必要性审查的职责。
2.坚持以分段审查为基础探索归口侦监部门的审查模式。虽然目前对审查模式仍存在认识分歧，但在最高检对《规则》作出修改之前，仍应以执行“分段审查模式”为妥。当然，从注重实践、不断完善这一新制度出发，也不妨研究探索归口审查的可行性、操作性。从现行检察权配置和运行机制看，羁押必要审查归口侦监部门统一办理更为规范可行。
一是有利于发挥专业优势。侦监部门承担对犯罪嫌疑人审查逮捕的职责，对案件情况和犯罪嫌疑人是否符合逮捕条件，以及逮捕必要性掌握比较全面，而羁押必要性条件与逮捕必要性条件并无太大差异，由其对捕后继续羁押必要性进行审查，可以充分利用此前办案工作信息基础，最大化地节约办案人力和时间，有利于提高审查工作的质量和效率。
二是有利于强化侦查监督。侦监部门主要负责对侦查活动实施监督，而对犯罪嫌疑人逮捕是保证侦查活动顺利进行的一种强制措施，审查逮捕后是否有必要继续羁押，实质是对侦查活动的监督，从而保证正确逮捕。司法实践中，逮捕活动绝大部分发生在侦查阶段，侦监部门既是审查逮捕的决定主体，又是侦查活动的主要监督主体之一，且侦查部门决定对羁押的犯罪嫌疑人释放或者变更逮捕措施的，均应通知原批准逮捕的侦监部门。
三是有利于增强检察建议效力。侦监部门负有延长侦查羁押期限的审批权，归口侦监部门统一审查，更有助于发挥其职能优势，实现羁押必要性审查与延长羁押期限审查的有效衔接，有利于增强羁押必要性审查工作的效力。
同时，归口侦监部门统一审查，并不影响羁押必要性审查的客观公正性。从修改后刑诉法第九十三条规定看，羁押必要性审查属于检察机关的监督权的一部分，无论由哪个部门审查均不应该有中立性问题。从域外的经验看，由决定羁押的法官决定是否继续羁押是普遍的做法。如德国的侦查法官、法国的羁押法官在决定羁押犯罪嫌疑人后均有权决定变更强制措施或撤销羁押。①当然，如若羁押必要性审查能尽量减少受先前审查逮捕的影响，完全可以在归口侦监部门统一审查模式下，由侦监部门确定专人专司羁押必要性审查工作，以避免所谓“不中立”之虞。
(三)坚持以书面审查为主的审查方式
1.公开听证审查方式不适合羁押必要性案件的审查。《规则》规定了查阅案卷材料、听取有关人员意见等七种审查方式，其中虽有其他审查方式，但未明确规定采取公开听证方式，实践中有的基层检察院探索公开听证审查方式，虽然公开听证旨在增强透明度，提高公信力，但是刑诉法赋予检察机关羁押必要性审查职权只是建议权而非决定权，其公开听证必要性值得商榷。一是羁押必要性审查案件大多处于侦查阶段，采取公开听证的方式，需要侦查人员和有关案件当事人以及社会人士参加，不可避免地会涉及侦查办案有关情况，既存在泄密隐患，又可能影响侦查活动。二是组织听证的机关如若对听证事项没有最终决定权，那么听证程序显得没有实质意义。检察机关羁押必要性审查只是建议权，是否释放或变更强制措施由办案机关决定，如若听证意见和检察建议不被采纳又无法纠正，会有损检察机关的监督权威。三是羁押必要性审查的办案期限非常有限，而公开听证的程序比较繁琐，从受理申请到作出决定经过多道环节，不仅时间上捉襟见肘，也不符合诉讼效率原则。
2.坚持以书面审查为主，以调查听取意见为辅的审查方式。在审查方式的选择上，应当坚持保障人权为先、兼顾效率的原则，应以书面审查为主，调查讯(询)问、听取意见为辅。一是从域外司法看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在决定羁押和保释上表现为“严进宽出”，即决定羁押犯罪嫌疑人时，一般采取诉讼化的方式，程序上比较复杂，证明条件较为严格；而决定保释程序则相对简便，决定主体多样化，大部分国家的警察、检察官、法官可在各自诉讼阶段决定对被羁押人员保释，②凸显保障人权的价值理念。二是从我国制度看，无论是立法规定还是诉讼规则，对犯罪嫌疑人、被告人批准、决定逮捕时，一般以书面审查为主，以调查讯(询)问、听取意见等为辅。如若羁押必要性审查普遍采取公开听证的方式，在程序要求上反而显得倒置，这既不符合立法本意和一般司法规律，也不符合保障人权的发展趋势。

三、进一步完善羁押必要性审查工作机制

(一)规范依申请审查和依职权审查的启动程序
程序公正是实现实体公正的重要保障。建立完善羁押必要性审查启动程序，有利于理顺检察机关内部审查职责分工，有利于确保检察机关羁押必要性审查依法正确运行。一是建立“同案同由”不再重复受理的制度。针对实践中存在申请人就同一案件同一事由多次申请审查的情况，建议作出制度性规定，加以必要的限制。检察机关的受理部门对申请人的申请，应认真审核该申请是否属于同一案件因同一理由再次提出的，如若没有新的事实和理由，不应再次启动羁押必要性审查。二是规范依职权启动审查程序。按照《规则》和检察业务部门的职能定位，对检察工作中发现犯罪嫌疑人、被告人因身体状况不需要继续羁押的，不论案件处于哪个阶段，都应及时向侦监部门提出建议并提供相关证明材料，由侦监部门依职权统一启动羁押必要性审查程序，并决定是否向公安机关、法院提出释放或变更强制措施的建议。
(二)提高审查逮捕和羁押必要性审查质量
加强队伍专业化建设，提高执法办案能力和水平，确保办案质量，是开展羁押必要性审查工作的根本保证。一是严格依法适用逮捕措施。要进一步强化监督意识，正确处理检察机关与公安机关之间制约与配合的关系，切实扭转“构罪即捕”的传统观念。应把提升审查逮捕质量作为提高羁押必要性审查质量的重要基础，严格把握逮捕必要性条件，以免损害检察机关法律监督的严肃性、权威性。二是强化审查主体责任意识。各职能部门既不能逾越也不能怠于行使法定职责，切实纠正推诿、畏难、敷衍等消极做法。三是提高羁押必要性审查质量。要严格按照最高检诉讼规则规定的情形，认真仔细审查案件，具备释放或变更强制措施条件的，应当及时向公安、法院提出建议，切实保护当事人的合法权益。
(三)增强检察建议的效力
检察机关提出建议的效力是羁押必要性审查工作的关键，也是体现法律监督权威的标志，更关乎当事人的合法权益能否得到切实保护。一是健全与公安机关、法院的协调配合机制。包括确定公安机关向检察机关提供审查所需案卷材料的责任部门、检察机关需要当面听取侦查机关、侦查人员意见时的协调部门，避免发生相互推诿等情况。建议尽快与市高级法院会签规范性文件，明确双方在羁押必要性审查工作中各自的职责，规范审判阶段羁押必要性审查工作，增进共识，建立机制，形成合力。二是加强对公安机关、法院落实检察建议情况的跟踪督促。对不回复的，要加大监督力度，可依法制发“纠正违法通知书”，督促其及时回复；要加强对回复理由的审查，发现理由不成立的，应及时沟通协调，着力形成共识，必要时可抄报上级机关，努力使检察建议得以落实。三是完善救济措施。检察机关在办理延长侦查羁押期限案件时，对不需要继续羁押的犯罪嫌疑人，依法不予批准延长羁押期限；在办理案件审查起诉时，对不需要继续羁押的犯罪嫌疑人，依法撤销或变更强制措施，既维护检察机关的执法权威，又保障当事人的合法权益。

近5年相关研究文献精选：
1.王贞会：羁押必要性审查的法理分析与实践型态，《北京师范大学学报(社会科学版)》，2014（4）
2.朱孝清：刑事诉讼法实施中的若干问题研究，《中国法学》，2014（3）
3.林培晓：人权视角下的羁押必要性审查制度完善与改革，《河北法学》，2014（6）
4.曹忠良：关于羁押必要性审查制度的若干思考，《河南社会科学》，2014（5）
5.王树茂：“羁押必要性审查”的理解与适用，《法学评论》，2013（6）
6.姚莉，邵劭：论捕后羁押必要性审查——以新《刑事诉讼法》第93条为出发点，《法律科学(西北政法大学学报)》，2013（5）
7.王小光：台湾地区侦查羁押司法审查制度改革评述，《人民检察》，2013（17）
8.戚进松，刘丽娜：公诉环节羁押必要性审查的制度构建，《中国刑事法杂志》，2013（6）
9.曾勉：中国境遇下羁押必要性审查的难题及其破解——以羁押必要性审查配套制度的构建为中心，《政治与法律》，2013（4）
10.徐鹤喃：中国的羁押必要性审查——法制生成意义上的考量，《比较法研究》，2012（6）
11.刘福谦：羁押必要性审查制度运行研究，《人民检察》，2012（22）
12.林志毅：关于捕后羁押必要性审查的几个理论问题，《烟台大学学报(哲学社会科学版)》，2012（4）
13.项谷，姜伟：人权保障观念下羁押必要性审查制度的诉讼化构造，《政治与法律》，2012（10）
14.张兆松：论羁押必要性审查的十大问题，《中国刑事法杂志》，2012（9）
15.万春，刘辰：羁押必要性审查制度的思考，《人民检察》，2012（16）
16.卢乐云：论“逮捕后对羁押的必要性继续审查”之适用，《中国刑事法杂志》，2012（6）
17.王汀滢，陈永生：论未决羁押的审查程序，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》，2010（6）
18.刘春兰，张庆宇：审前羁押必要性审查机制与权利救济研究——以天津市河东区人民检察院为蓝本，《中国刑事法杂志》，2010（5）
本文作者转载记录：
（1978年以来《复印报刊资料》法学类刊）
1.叶青：自侦案件审查逮捕权“上提一级”改革对策研究，《诉讼法学、司法制度》，2010（4）
注释：
①德国刑事诉讼法114条规定，提起公诉前的羁押由有案件管辖权的地区法院的侦查法官决定是否羁押犯罪嫌疑人；该法第120条第1款规定，法院批准羁押后，在提起公诉前法定的逮捕条件已经消失的，检察机关可以申请法院的侦查法官撤销羁押；法国刑事诉讼法144条规定，预审法官申请后24小时内，犯罪嫌疑人必须被带到羁押法官处，羁押法官根据预审法官的申请决定批准审前羁押；该法第147条又规定，侦查阶段羁押可能超过合理时间的，预审法官、羁押法官均有权停止羁押。
②英国1984年警察与刑事证据法第30条第7款规定，允许警察在逮捕时，现场给予被逮捕人保释，而不必将被逮捕人带到警察局；德国刑事诉讼法第120条第3款规定，检察机关可以在提起公诉前申请撤销羁押命令，并在提出申请的同时，不待法官批准，即可命令释放犯罪嫌疑人；美国法典第3142(b)条规定，犯罪嫌疑人被带到法官面前，法官应该以命令个人具结、无抵押出庭保证合同或保证金方式，决定其审前释放。^

出处:《人民检察》2014年16期