检察机关案件受理环节的考察分析与完善建议

吴 波 郭大磊

随着修改后刑诉法、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》）的实施以及全国检察机关统一业务应用系统的上线运行，案件集中管理机制改革在全国检察机关全面推行开来。实行案件集中管理，利用现代科技手段，把执法责任落实到每个业务流程、每个办案节点，通过统一、归口、全程、动态的集约化监督管理，实现从受理到结案各个环节的全网络运行和全过程监控，对于进一步强化内部监督制约，规范执法办案活动，提高办案质量和效率具有重要意义。
当前，理论及实务界对案件管理工作中的流程监督和事后评查环节以及案件管理与强化内部监督等相关问题投射了较多关注，对案件管理工作中具有一定对外特征的案件“进口”环节，即案件受理环节研究较少。本文即以案件受理环节为研究对象，对当前案件受理环节的运行现状进行考察，并对在案件受理环节中加入有限实质性审查的内容进行分析论证，同时对案件受理环节相关配套机制的构建与完善提出相关建议，以期对案件管理机制改革的进一步深化有所助益。

一、当前案件受理环节的运行现状考察

受理案件是诉讼活动的开始，是检察机关办理刑事案件必不可少的程序。目前，案件受理环节的操作规程主要依据《刑诉规则》第7章的相关规定进行。《刑诉规则》第152及156条明确规定了案件管理部门受理案件的范围。根据上述规定，案件管理部门统一受理下列案件：侦查机关、本院侦查部门、下级人民检察院移送的审查逮捕、审查起诉、延长侦查羁押期限、申请强制医疗、申请没收违法所得、提出或者提请抗诉、报请指定管辖等案件。对人民检察院管辖的其他案件，需要由案件管理部门受理的，可以由案件管理部门受理。这一规定既明确了案件管理部门受理案件的范围和种类，有利于各级检察机关正确贯彻执行；又带有一定的灵活性，为受理范围的变化留下了发展空间。⑴此外，根据《刑诉规则》第7章的有关规定，对于职务犯罪、民事行政抗诉、刑事申诉、刑事赔偿等案件的立案受理不属于案件管理部门的受理范围，而是由举报中心、控告申诉等部门办理，案件管理部门对上述案件的立案决定进行统一编发案号和备案管理。
在案件管理部门接受案卷材料后的审查事项方面，《刑诉规则》第153条规定，案件管理部门在接受案卷材料后，应当对以下内容加以审查：一是依据移送的法律文书载明的内容确定案件是否属于本院管辖；二是案卷材料是否齐备、规范，符合有关规定的要求；三是移送的款项或者物品与移送清单是否相符；四是犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施的情况。从规定的内容及实践操作现状来看，目前案管部门在案件受理环节对案卷材料的审查主要是形式审查。所谓案管部门在案件受理环节的形式审查，是与实质审查相对称的概念，是指检察机关案件管理部门对案卷材料的形式要件进行的审查，即通过对侦查机关、本院自侦部门等有关单位、部门移送或提交的相关案卷材料是否齐备、规范，是否符合法定形式的审查，对受理条件进行确认，以确定是否对案件进行受理。而与形式审查相对应的实质审查是对案卷材料的实质要件进行的审查，即对案件材料内容的真实性与合法性进行审查。在形式审查过程中，案管部门仅对案卷材料的形式是否合乎规范进行审查，对案卷材料内容的真实性和合法性则完全不予评判。
在对案卷材料进行审查后，根据《刑诉规则》第154条的规定，审查后的处理方式有四种：一是认为具备受理条件的，应当及时进行登记，并立即将案卷材料和案件受理登记表移送相关办案部门办理；二是认为案卷材料不齐备的，应当及时要求移送案件的单位补送相关材料；三是对于案卷装订不符合要求的，应当要求移送案件的单位重新装订后移送。四是对于移送审查起诉的案件，如果犯罪嫌疑人在逃的，应当要求公安机关采取措施保证犯罪嫌疑人到案后再移送审查起诉。共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人在逃的，对在案的犯罪嫌疑人的审查起诉应当依法进行。
就目前检察实践来看，在案件受理环节只进行形式审查而绝对排除实质审查存在一定弊端。例如，在审查是否属于本院管辖方面，目前，案管部门在对移送的案卷材料中的法律文书进行审查后，只要确认是由辖区内对应的公安机关移送的案件即予受理，对于公安机关移送的案件是否存在指定管辖，指定管辖在程序上是否符合规定，有无上级侦查机关的指定管辖文书等事项则不予审查，案件进入办理阶段后，一旦发现管辖有误，案件承办人需重新报送管辖，这势必会影响办案的进程及效率。此外，案管部门在案件受理时仅对案卷材料是否齐备、规范进行审查，对于案卷材料的内容则一概不予审查，当案卷内容存在明显错漏时，案件承办人须要求侦查机关更正、补送相关证据，不可避免地对办案时间造成拖延。特别是在办理“简案快办”案件时，由于对办案时限要求很高，检察机关审查起诉只有6天时间，一旦案卷内容存在明显错漏，需要侦查机关补正的，则原本能够适用“简案快办”的案件只能走一般程序，整个诉讼时间也由最多20天延长至数月，这无论是对诉讼的效率还是对案件当事人而言都会产生不利影响。

二、案件受理环节进行有限实质审查的论证分析

鉴于在案件受理环节只进行形式审查而绝对排除实质审查存在一定弊端，结合检察机关的性质、职能及检察实践，笔者认为案件受理环节应当允许案件管理部门对于案卷材料进行有限度的实质审查，以更有效的对侦查机关或自侦部门提请或报送的案件进行筛查，将不符合受理标准的案件挡在“进口”外。对此，笔者从两个方面加以说明。
（一）案件管理部门在案件受理环节可以进行实质审查
当前，在实务和理论界关于案件管理的性质有两种对立的认识，即程序审查说与实质审查说。案件程序审查说认为“管理”是对案件在检察机关内部工作流程各个环节的监督管理，而非对案件进行实质性审查及对案件作出实质性结论，即并非案件“办理”。持该观点的学者指出，从实质上看，案件管理制度是程序价值在检察环节的进一步确认，是检察机关通过增设程序来强化对案件的管理，以案管人，以案管事，最终达到对程序正当性的维护，所以推行案件管理制度应避免单纯局限于管理理念的狭隘性和避免案件管理部门的实体性介入。⑵案件实质审查说则认为，强化内部监督和自身监督的一个重要原则就是实体监督和程序监督并重，这是案件管理机制改革的两个重点，不可偏废，实体监督和程序监督有机结合是案件集约化管理的主要内容，检察机关案件管理应构建程序与实体并重的案件管理体系。⑶
笔者在案件管理部门能否进行案件实质审查方面基本赞同实质审查说的观点，认为案件管理部门在案件管理过程中可以对案件进行实质审查。理由如下：
首先，依据《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》提出的创新案件管理模式，“统一受案、全程管理、动态监督、事后评查、综合考评”既是案件管理模式的主要内容，也是案件管理机构的主要职能和任务，是强化检察机关内部监督制约，规范执法办案活动，提高办案质量和效率的必然要求。如果不赋予案件管理部门相应的实质审查权，不允许案件管理部门对法律文书的事实认定、法律适用等实质性内容进行审查，那么其动态监督、事后评查等职能的发挥将成为一句空话。事实上，《刑诉规则》以及《最高人民检察院案件管理暂行办法》中都有关于案件管理部门进行实质性审查的规定，⑷这也进一步印证了案件管理部门进行实质性审查的必要性。
其次，就监督本身的含义而言，其并不囿于程序性活动，进行实体性审查或提出实体性建议也是监督的重要方式。⑸监督是启动权或程序权，不管是以什么样的形式出现，其不会对被监督者造成损害，反而在很大程度上能够有助于被监督者作出正确决定。从各地案件管理机构的监管实践情况来看，通过发挥监督职能也确实发现了一批实体质量问题，这也反映出执法办案部门原有的自我监督机制并不能有效解决实体质量问题。
最后，就案件受理环节而言，对案卷材料进行实质性审查可以筛查出案卷内容存有明显错漏的案件，并及时退回有关机关或部门补正，既对案件质量从源头上进行了初步把关，有助于减少办案过程中由于承办人员的疏忽而造成的案件质量问题；又节约了办案时间、提升了诉讼效率，也在一定程度上避免了案件承办人员由于诉讼时限的压力而对部分与程序相关的实体问题不予重视而径直作出相关决定的做法。
（二）案件管理部门在案件受理环节应进行有限实质审查
案件管理部门在案件受理过程中可以对案件进行实质审查，但实质审查并非是无限制的、任意的实质审查，而是应有一定的限度，这一限度就是应当分清案件管理部门的案件受理行为与办案部门的办理案件权能的界限，做到案件受理不越权、不越界、不干涉办案部门办案活动。因为就检察机关的性质及职能而言，检察机关法律监督职能的发挥主要依靠执法办案部门的业务办理，在此过程中，案件管理部门的主要作用是通过对业务部门在办案过程中关键节点的监督管理，及时发现和纠正不符合法律、纪律规定的办案行为，确保每个执法环节、执法行为都依法进行、合乎规范，促进办案质量和效率的不断提高。案件管理工作始终是处于保障地位，这是司法的基本规律，也决定了案件管理部门虽然可以进行实质审查，但其审查活动不能干涉检察业务部门的办案活动。
具体到案件受理环节而言，在对案卷材料进行审查时，其审查工作的重点应当是形式审查，实质审查只能居于辅助地位并且应有一定限度。实质审查的重点在于对与程序相关的实体问题的审查，而不得对诸如证据是否具有证明力、犯罪构成要件是否齐备等问题作出审查判断。具体而言，案件受理环节的实质审查可以审查如下内容：
首先，在管辖权审查方面，除按照《刑诉规则》的规定“依据移送的法律文书载明的内容确定案件是否属于本院管辖”外，还应审查有关的实体性内容，如是否存在指定管辖，指定管辖在程序上是否符合规定，有无上级侦查机关的指定管辖文书；指定管辖原因是否存在利益保护、争抢刑事案件管辖权等现象，对于情况特殊需要改变管辖的案件，指定管辖理由是否充分；是否存在“重复指定”的情况，理由是否充分；是否存在“越级指定”的现象等。
其次，对于案卷材料的内容审查，重点应当审查案卷材料的内容是否存在明显的错误及漏洞。例如换押证上的相关记载信息是否准确，每次提讯时的时间、提讯人员签名等事项是否记载完全、与笔录是否一致；提审未成年犯罪嫌疑人时有无法定代理人或相关人员到场；视听资料、电子数据的封装是否符合相关规范。
再次，对于涉案款物的审查，主要审查扣押和冻结是否依照法律规定的程序实施，相关法律文书是否符合法律规范，如扣押决定书及笔录，搜查决定书及笔录上的承办人及见证人以及查封扣押物品、文件清单上承办人的签名是否齐备等。
最后，对犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施情况的审查，对于移送审查起诉的案件，如果犯罪嫌疑人在逃的，应当按照《刑诉规则》的规定，要求侦查机关或部门采取措施保证犯罪嫌疑人到案后再移送审查起诉。此外，为实现对另案处理环节的有效监督，对于案卷中标明另案处理的犯罪嫌疑人，也应进行必要的审查：⑹对于共同犯罪中犯罪嫌疑人在逃的，侦查机关或部门在案件移送时应提供相关的说明材料，说明采取追逃的措施及追逃结果；对于侦查机关或部门认定不构成犯罪，已作行政处罚的，应当说明理由并附处理结果相关法律文书；对于犯罪嫌疑人已做取保候审或监视居住的，须有相关说明材料及变更强制措施的法律文书；对于犯罪嫌疑人患有严重疾病需另案处理的，应提供相关医疗机构出具的诊断证明和病历材料。对法律文书中标明另案处理但案卷中没有上述材料信息的，案件管理部门原则上不予受理。

三、案件受理环节相关配套机制的构建与完善
案件受理功能的充分有效发挥，特别是案件受理环节进行有限实质审查设想的实现，有赖于相关配套机制的构建与完善。从当前案件管理部门的职能定位及案件管理检察实践来看，案件受理环节相关配套机制的构建与完善主要应包括以下方面。
（一）制定完善案件受理环节工作规范
当前，案件受理环节的运转操作主要依据《刑诉规则》第7章的相关规定进行，然而其中关于案件管理部门案件受理的审查内容、审查后的处理方式等案件受理环节的核心内容只有短短数个条文加以规定，可操作性不是很强，尚有较大的完善空间。因此，应尽快制定并完善案件受理环节工作规范，对案件受理的范围、审查内容、审查后的处理方式等进行详细的规定说明，使案件受理环节有章可依、有规可循。例如，在案件受理的审查内容方面，除加入上文中的有限实质性审查内容外，还可考虑针对不同业务部门办理的不同性质的案件对审查的重点进行有的放矢的分类规定，使案件受理人员在对案件进行受理时能清楚地了解所需审查的内容，在提升案件受理效率的同时也能避免案件受理人员超越职权对案件进行不必要的审查。
在案件审查后的处理方式方面，当前侦查机关或自侦部门在移送案件时一般当场即能审查完毕并办理相应的受理登记手续，然而，由于增加了实质审查的内容，对案卷材料的审查时间必然要相应的延长，特别是遇到侦查机关或自侦部门在一段时间内集中批量移送案件的情况下更是如此。因此，可以考虑将对普通审查起诉等案件受案审查的时间设定为3天，对普通审查逮捕以及其他对办案时限要求较高的案件受案审查的时间设定为1天，审查完毕后案件管理部门应及时通知侦查机关或自侦部门案件的审查结果并依据《刑诉规则》第154条的规定作出相应处理。对于一些社会关注较高，需要及时处理的案件或上级交办案件以及重大、复杂案件等，由于对时限要求较高，可以规定对此类案件应当即时审查完毕。此外，对于可能适用“简案快办”程序处理的案件，为提高办案效率，可以考虑将对某一案件是否适用“简案快办”程序的决定权赋予案件管理部门，并要求对能够适用“简案快办”程序处理的案件在案件受理时也应即时审查完毕。
（二）加强与侦查机关或自侦部门的配合协作
检察机关的案件受理工作与侦查机关或自侦部门紧密相关，案件受理环节相关制度的落实与实施离不开侦查机关或自侦部门的协作与配合。因此，应加强与侦查机关或自侦部门的制度衔接、机构衔接及配合协作工作，避免因配合协作工作的缺位造成案件移送困难，保障案件受理工作的顺利开展。案件管理部门在制定案件受理环节操作规范时，应当对操作规范中涉及到的实质审查的内容、审查时限等相关问题对侦查机关或自侦部门进行详细的解释说明，主动听取侦查机关或自侦部门的意见及建议，并根据侦查机关或自侦部门提出的合理建议对案件受理的操作规范进行修改完善，在取得最大共识的基础上，公检两机关可以通过会签联席文件的形式统一标准、消除分歧，对案件移送受理过程中的审查内容、审查时限、审查后的处理方式等问题共同作出规定以指导实践。
（三）强化案件管理队伍建设
案件受理工作由于涉及到对不同类型、不同诉讼阶段案件相关法律文书、案卷内容的审核以及涉案款物的审核等事项，因此对案件受理人员的综合业务能力提出了较高的要求。此外，就整体案件管理工作而言，随着案件集中管理机制改革的深入推进，案件管理部门定位于对检察执法各业务部门办案活动实施全程管理、动态监督，对案件质量进行把关和评查，这也对从事案件管理的人员的素能提出了更高的要求。因此，应强化案件管理队伍建设，配备合格专业人员，加强检察业务技能培训，为案件受理工作的顺利开展提供人才支撑。
一方面，案件受理环节涉及到检察执法办案的各项业务，这要求案件受理人员要熟悉检察侦查业务、公诉业务、刑事诉讼监督业务、民事行政检察业务、刑事申诉复查和国家赔偿业务等，要能够懂得各种检察业务工作的流程，掌握各项检察业务工作的技能，要熟练掌握各诉讼环节对证据、事实的不同要求，要熟知各项检察业务工作容易出现问题的环节。⑺唯此，方能实现对侦查机关或自侦部门提请或报送的案件进行有效筛查，将不符合受理标准的案件挡在“进口”外的目的，使案件受理环节的作用得到有效发挥。
另一方面，案件受理环节加入实质性审查内容后，原则上对案卷材料的实质审查应由具备助理检察员以上或者检察官助理以上资格的检察人员进行，但鉴于当前检察机关尤其是一些基层检察机关的案件管理部门在人员结构上以年轻干警及老同志为主，业务能力强的资深检察官配备有所不足，因此在案件管理部门的队伍建设方面应当注重配齐配强案件管理人员，进一步优化案件管理部门人员结构，使案件管理部门既有理论功底扎实、富于创新精神的年轻力量，又有经验丰富、综合能力强的资深检察业务人员。
最后，要通过进一步加强检察业务技能培训，提升案件管理人员的综合业务能力。检察业务技能培训的主管部门可以邀请各业务部门的业务能手讲授各检察业务流程和各项检察技能、各相关检察业务的特点、内容，尤其是容易发生问题的环节，可能出现问题的种类和特征，使得从事案件管理的人员对各项检察业务有一个总体的认知和把握。此外，培训过程中还应注重对修改后刑诉法及《刑诉规则》的培训学习，使案件管理人员能够对程序法有较好的了解和掌握，以更好地应对案件管理包括案件受理环节中出现的程序性问题。

【注释与参考文献】

⑴参见王晋：《以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作》，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。
⑵参见张敬博：《程序正义应是检察机关案件管理工作的目标》，载《中国刑事法杂志》2012年第4期。
⑶参见张建升等：《更新检察管理理念，创新案件管理模式》，载《人民检察》2011年第21期。
⑷参见《刑诉规则》第669条、《最高人民检察院案件管理暂行办法》第29条的相关规定。
⑸参见李自民、刘路阳：《浅谈检察机关案件管理制度的完善》，载《河南社会科学》2014年第7期。
⑹参见邱春艳等：《“另案处理”究竟怎么处理》，载《检察日报》2009年4月24日。
⑺参见向泽选：《案件管理与强化内部监督》，载《人民检察》2012年第6期。

【作者简介】上海市普陀区人民检察院副检察长；上海市杨浦区人民检察院助理检察员
【文章来源】《犯罪研究》2014年第5期