《中华人民共和国监察法》

相关条款评析

2017年6月23日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国监察法（草案）》进行了审议。2017年11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》公开征求各界意见。2018年3月14日，《中华人民共和国监察法（草案）》发布。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。从2016年在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，到2018年2月底，全国省、市、县三级监察委全部组建完成，中国监察体制改革取得重大成果，在“一府一委两院”的国家体制背景下，将监察机关定性为政治机关， 切实履行反腐倡廉职责。在仔细研读《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》）正式生效文本后，笔者仅从法律的角度对《监察法》与《刑事诉讼法》简要对比分析，谈一谈自己的看法和感受，不足之处，还请批评指正。

    第十五条　监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

    （一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

    （二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

    （三）国有企业管理人员；

    （四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

    （五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；

（六）其他依法履行公职的人员。

【评析】：调查的公职人员涉嫌罪名由原检察机关反贪部门和反渎部门立案侦查的58个罪名扩大到71个罪名，主要增加国有企业管理人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员的职务犯罪，具体包括：（1）贪污贿赂犯罪：刑法分则第8章14个罪名；（2）国家工作人员渎职犯罪：刑法分则第9章37个罪名；（3）国家机关工作人员侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪：刑法分则第4章7个罪名：非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪、报复陷害罪、破坏选举罪；（4）基层群众性自治组织从事管理人员的职务犯罪5个罪名：刑法分则第5章的职务侵占罪、挪用资金罪、挪用特定款物罪，第3章的非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪；（5）国有企业管理人员的职务犯罪8个罪名：刑法分则第3章的非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪、签订履行合同失职被骗罪、国有公司企（事）业单位人员失职罪、国有公司企（事）业单位人员滥用职权罪、徇私舞弊低价折股出售国有资产罪。

《监察法》的规制对象是公职人员，即自然人犯罪，而对单位犯罪问题没有作出规定，例如由原检察机关立案侦查的单位受贿罪，在《监察法》中没有体现，有关的单位职务犯罪问题亟需解决。

    第二十八条　监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。

批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象，自签发之日起三个月以内有效；对于复杂、疑难案件，期限届满仍有必要继续采取技术调查措施的，经过批准，有效期可以延长，每次不得超过三个月。对于不需要继续采取技术调查措施的，应当及时解除。

【评析】：技术侦查措施的批准程序没有明确、具体规定，到底是监察委主任批准，还是监察机关领导人员集体研究决定，均未作出规定，技术调查措施的执行机关也没有作出明确规定，需要相关配套规定进一步细化。而且继续采取技术调查措施的次数没有限制，意味着监察机关根据案件需要可以无限制地采取技术调查措施，呈现扩大化趋势，极有可能被滥用，存在变相侵犯人身权利和财产权利的可能。

    第三十三条  监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

    监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。

    以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。

   第四十条　监察机关对职务违法和职务犯罪案件，应当进行调查，收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据，查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。

    严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。

【评析】：监察机关取证的被调查人供述与辩解、证人证言等言词证据无需转化，可直接作为移送审查起诉的证据，改变了以往纪委、行政机关取得言辞证据需进行转化、重新取证的规定，某种程度上节约了司法资源，但对证据规格提出了更高的要求。同时，非法证据排除规则也写入《监察法》，结合第四十四条之规定，以威胁、引诱、欺骗、侮辱、打骂、虐待、体罚、变相体罚等非法方式收集的证据（被调查人供述、其他涉案人员证言）应当依法予以排除，虽然没有列明刑讯逼供的非法手段，但是实质上以举轻以明重的方式作出了的规定，与最高法、最高检《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》所规定的“排非”范围基本一致。

    第四十一条　调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。

调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。

【评析】：除讯问之外，搜查、查封、扣押等均需要全程录音录像，要比《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定的全程录音录像的范围要广得多。

    第四十三条　监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。

    留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。

监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。

【评析】：留置时间最长为六个月，在留置期间能否会见律师、律师能否介入均没有作出规定，意味着在长达六个月的留置期间，涉嫌职务犯罪的公职人员得不到任何法律咨询，对侵犯人身权利的非法取证等调查行为无法及时得到有效控告、申诉。

    第四十四条　对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。

    监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。

被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

【评析】：在留置期限最长的六个月内，如果可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的没有消失，被调查人家属可能六个月都不知道被调查人的下落，与《刑事诉讼法》第八十三条关于“除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪通知可能有碍侦查的情形以外，应当在拘留后二十四小时以内，通知被拘留人的家属” 的规定不一致，不当扩大了超过24小时不通知家属的情形。

    第四十七条　对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。

    人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。

    人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。

人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。

【评析】：对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施，但采取强制措施的衔接时间没有作出规定，例如被调查人留置最长时间六个月届满，在被移送审查起诉后，而《监察法》、《刑事诉讼法》对检察院采取强制措施的时间均未作规定，中间存在空白期，极有可能变相超期留置。而且监察委移送案件后，检察院直接决定逮捕还是报请上级检察院决定逮捕以及审查逮捕期间是计算在审查起诉期限内还是在此之外均没有作出规定，需要修改相应的《刑事诉讼法》予以链接。

在职务犯罪由监察委调查后，检察院一定程度上还享有职务犯罪的部分侦查权，即自行补充侦查权。

对职务犯罪的犯罪嫌疑人作出不起诉决定，需经上一级人民检察院批准，突破了《刑事诉讼法》关于同级人民检察院直接作出不起诉决定的规定，无疑对下级检察院独立依法办案形成干涉，因为下级检察院是审查起诉机关，上级检察院无法像下级检察院那样充分阅卷，也无法准确审查证据、把握案件事实，极有可能形成“审而不决、决而不审”的司法怪圈。

第五十五条　监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。

【评析】：检察机关接受人大及其常务会的监督、民主监督、社会监督、舆论监督、内部自我监督，唯独不受检察机关的监督，如果监察机关及其监察人员侵犯被调查人的人身权利、财产权利，只能向本级以及上级监察机关、人大及其常委会的反映、控告。