浅议英国治安法官制度对我国司法改革的启示意义

作者：余才能 金亚太律师机构专职律师     

我国正处于社会文化全面转型时期，各种新的改革思潮的出现，都在人们的意料之中。当然，最有关注价值的还是我们对那些改革理念、思路乃至具体制度设计展开多方位争议。很多具有价值的探索很可能会给我们的改革指明未来的方向。我们关注争议，而不是嘲弄探索的举措，可能是研究者的最好的研究态度。在刑事诉讼法具体制度的改革探索方面，许多学人深刻的反思我们目前现有制度现状，同时也在不断地学习和研究法治成熟国家制度的沿革之路，试图能从中寻找改革的启示和灵感。许多制度虽然未必适合我国的具体情况，但结合我国目前司法改革需要去研究那些曾在一个国家或地区发挥良好的法律效果的制度，其意义还很重要的。起源于12世纪的英国古老治安维持官的治安法官制度，其制度的价值追求在很多方面正契合了我们现在坚持的为民司法的理念。本文结合我国刑事诉讼法一些改革现状，在司法为民的理念指引下，对比着英国的治安法官制度，试图找出两者内涵的共同之处，为我国的刑事司法改革提供点滴启示和灵感。

一、英国治安法官的起源与沿革

治安法官是英国一项古老而有特色的制度。时至今日，这项制度仍然在英国的刑事司法中发挥着重要作用，有资料称英国有超过90%的刑事案件通过治安法官制度得到解决。[1]同时还有庞大的治安法官队伍。一般看来，治安法官是由业余法官通过简易程序审理轻微刑事案件的基层法官。但事实上，治安法官在英国司法中有着重要的作用和价值，一方面，大量的非职业性的治安法官，承担着英国绝大多数刑事案件的司法审判。[2]另一方面，治安法官是社会公众参与司法的重要形式。我们首先看看治安法官的历史起源。

12世纪末至14世纪初的英国中央政府为控制动荡社会秩序，在原有治安体制基础上，任命地方骑士协同郡守维持治安。这是治安维持官的萌芽，也是治安法官的最初形态。这一做法一直时有时无，政府对治安维持官在各地的设立完全根据当地的动荡局势，治安维持官手中的权力也一直在变化之中。最终拥有司法权，演变成现代意义上的治安法官的关键时期是在爱德华三世时期。治安维持官演变为治安法官。这其中特别要提到是1195年的英国首席政法官休伯特·沃尔特， [3]他为维护稳定的社会形势，采取很多措施，其中之一就是治安维持官制度。刚开始由骑士充当维持官，后来逐渐由普通百姓经过选举担当。队伍规模也越来越大，到爱德华二世是，治安维护官已经是当时政府的重要力量之一。但到爱德华三世形成的真正意义的治安法官制度在以后的命运也一波三折，在历史上有段时间竟然被取消。当然这和这个制度复杂的历史演变分不开的。在治安法官制度越趋向成熟时，治安法官手中的权利越是广泛。有些郡县，俨然已经成为当地的权力主宰。但这只可能是极端的情形。更大的是治安法官广泛参与政府行政管理和国家的司法运行，在当局和普通民众之间建立起沟通的桥梁，是民众参与司法的很好典范。托马斯·史密斯曾一度评价治安法官制度时说：“没有哪个国家能够设计出比英国治安法宫更明智、美妙、温和的制度，使用这种更为人道的方式来统治人民”。 [4]这一过于赞誉的评论也在某种层面反映出治安法官制度在历史上曾散发出无法掩饰光芒。

治安法官制度随着英国殖民主义的统治方针在全球很很多地方得到扩散，特别是在英美法系国家和地区。如今，治安法官制度在这些地区有不同的发展，有些地区甚至演变为授予社会精英的荣誉称号（例如我国香港特别行政区）。在英国，美国，新西兰，苏格兰，新南威尔士，澳大利亚和我国香港都有保留。[5]一种制度，如果能够得到长期延续，至少在某些方面有自己效用。大法官柯克曾说这种制度对于维持王国的平静大有裨益。我们也可以进一步说，这种制度对许多国家和地区现在的司法制度建设都大有裨益。

二、英国治安法官制度特征

英国治安法官制度经过漫长的演变历史，在1880年以后趋于定型并最终具有完全的法律和事实的裁判权。在具体的程序运行方面，它有自己独特特征，这些特征使得此项制度既是英国刑事诉讼法的有机组成部分，又显得这项制度在诸多方面的优越性。[6]

（一）治安法官选任注重能力和品德。与陪审团制和参审制不同的是,在英国担任治安法官必须要由合资格者提出申请。申请者资格主要包括:其一,应有诚实品格,受到社区居民和工作同行的普遍认可;其二,有一定的理解和交流能力;其三,有社会责任感,理解所要担任工作的重要性;其四,有社区知识,有较好的逻辑思维能力,能作出公正的判决;其五,承诺每年提供26至35个半天的审判服务,并有时间接受培训;其六,年龄在27至65岁之间,并且身体健康。[7]此外还有些限定条件。最后由司法大臣任命。

（二）受理案件范围特定。主要审理简单、轻微的刑事民事案件，同时兼有一定的司法权和行政权。治安法官仅能处理特定范围的案件,主要是轻微刑事案件和家庭法方面的民事案件。在英国,治安法官的职责具体包括:行使简易管辖权，对即决罪行和被告放弃由陪审团审判的可选择审判法院罪行进行审理；对可诉罪进行预审以决定案件是否有足够证据移交皇家刑事法院进行正式审判；对少年犯罪以及对有关家庭婚姻收养监护问题的民事案件的审理等。1914年刑事司法行政法的通过，扩大了1879年和1890年即决管辖法令的权限，许多先前由陪审团参加的可起诉罪转到由治安法官审理。法令规定只要治安法官同意，被控诉者有权选择即决审判。此时治安法官的审判权限得到扩大。此外，治安法官还行使某些行政职权,主要是颁发酒类饮料经营许可证。

（三）青少年法庭的设立。20世纪成为治安法官制度发展史上最重要的发展――建立和发展了专门处理未成年问题的法庭。自19世纪开始的青少年犯罪处理的刑事司法改革，它的高潮就是治安法官作为一个特殊的主体，区别对待未成年犯罪，以此作为未成年人的福利。1847年之前青少年犯可起诉罪在季审法庭或巡回法庭与成年人一样被控告。 1836年皇家委员会被任命调查在审判上是否应该区别对待成年人和青少年犯罪。在他们的报告里进行了非常有意义的评述，对未来青少年法庭的出现有深刻的影响，指出除非增加治安法官即决审判的权限，否则这种区分将没有太大的作用。英国针对青少年和成人犯罪所作的区别使其变成发展青少年法庭的一个领导国家之一。第一个非官方的青少年法庭就是1905年4月伯明翰治安法官建立的青少年法庭，这个法庭后来成为全国青少年法庭建立的基础，促成了1908年儿童法的颁布，最终建立起了区别于成人法庭的青少年法庭。

（四）治安法官对缓刑的适用。英国是第一个在全国范围内实行缓刑体制的国家。治安法官的前身治安官就曾按照缓刑的做法对待过罪犯，约束其保持良好的行为，这也是治安法官、治安官的第一个职责。治安法院有专门的缓刑委员会和缓刑官。这使得刑罚的执行体系直接到达最为基层的地方。

三、治安法官制度的理念

很大的程度上来说治安法官制度是与英国地方自治传统紧密相连的（治安法官是从当地选任的，而且很久以来是由乡绅和贵族担任的），而且治安法官分担了政府部分行政职能和司法职能，减轻了国家的司法压力。这一制度是实施行政司法化的英国的基石性制度。从刑事诉讼法的角度来看，当前英国家的治安法官我们可以称作为处理简单轻微刑事案件的社区民选的法官（大部分是非职业）。曾一度因为其权力过大遭到反对并被废止。但是随着英国经济的发展和社会的日趋复杂，涌现大量的刑事案件，消耗了太多的司法资源。这种情形迫使政府不得不重新启用治安法官制度，并赋予了现代治安法官制度意义的权力。英国治安法院虽然也属于司法系统的一部分，但相对于其他法院而言更显出它的社会化和民主化，赋予其一种社会问题由社会自己来解决的理念。在这一点上，其功能类似于陪审团。治安法官一般多是本土化产生，熟悉当地的风俗习惯和人情世故，具有本能的独立自主意识。为了自身或地方利益，同时也为了避免矛盾的激化，他们对于中央政府的命令、政策乃至法律，经常以变通的方式执行，形成了一种地方性的自治传统。][8]这一点上类似于我国法学家所提出的具体的法治的概念。这种自治传统中蕴含着多种价值理念，以下笔者从五个方面进行简要阐述。

一是法律问题的地方性。朱苏力先生曾说法律问题很多程度上是地方本土性问题。如果把这“地方”的概念演绎到比较小的行政单位或是一个地理单元如一个生活聚落的话，必定遭到非议。但很多法律问题的地方性的现实是不可回避的。最近有报道称， 在去年9月，山西吕梁市离石区下水西村支书李世明被村民张旭平刺杀；法院庭审时，辩护律师呈送48村组、20996人联名的348页请愿书；请求法院对张从轻量刑（中国青年报2009年12月2日）。暂不论具体的案情，我们是否也得承认统治阶层的刑事司法政策和现实还有某种程度的不协调呢？而在治安法官制度之下，一些轻微的刑事案件是可以以朴素的乡土正义去解决问题的，甚至在有些地方根本就违背法律规范的。用一些乡土的正义观念去解决问题也颇符合刑事案件的双方当事人利益。博登海默认为：“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图解开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往深感迷惑。”我们能否认为正义可以地域性的色彩，在不同地区的人们长期生活各自生活环境，会形成具体的公正价值判断标准。治安法官以独特社区生活背景去理解和应用那些"乡土正义"。一个国土面积广大、民族成分多样、经济水平不均衡的国度，案件发生地域的差异性和背景的复杂性，使得这样的“乡土正义”更具实用价值。因此，治安法官在审理轻微刑事案件的时，很多情况下会考虑一定的区域内的人们对案件的价值判断和道德评价，考虑到人们对判决可接受性程度。故此，我们可以说，治安法官制度比较好的适应了正义的相对性以及其背后的法律知识地方化。

二是刑事司法的大众参与性。在英国，治安法官的选拨机制比较特别。他们大多来自社区，都是自愿参与治安法官工作，也不用经过专业培训。因此在一个社区里，一个人只要声望好，自愿当法官，都有机会成为维护社区公正的治安法官。他们当中除了少数领薪水或补助外，大多数治安法官是没有薪水的。这种广泛的公众参与性和社区化的治安法官在审理那些轻微的刑事案件的时候，心理上更注重纠纷的解决而不是国家的法律惩罚。因此，在审判过程中往往会运用“乡土正义”和“恢复性司法”的手段，以便综合考虑去平复案件所带来的社会影响。大众参与性，还使得司法问题解决的风险由国家承担转向有民众自己承担，这在某种程度上可以加强纠纷解决结果的可接受性。国家转而把司法资源集中在重大疑难案件上。治安法官制度一般都有自己的受案范围，虽然英国和我国对犯罪的定义差别导致的刑事案件统计半径的不同，但英国绝大多数轻微刑事案件都由治安法官判决还是有共识的。由非职业法官或者说是普通人解决自己身边纠纷，无论是解决纠纷结果的稳定性还是是民众的受教育性，这无疑具有非凡的意义。

三是纠纷解决的及时性。刑事诉讼的效率在很多国家已经上升到刑事诉讼的基本价值层面上了，在国际人权公约中，得到及时有效地审判甚至是基本人权之一。在英国超过90%的刑事案件在治安法院审理。治安法官的存在无疑节约了大量的司法资源，提高了审判效率，同时国家也节省了财政上的开支，极大节约了整个社会资源。只有具备大量的司法资源，诉讼当事人才可能得到及时审判和公正的对待。同时，英国的治安法官多数情况会根据具体的正义判定嫌疑人的罪行，给了那些犯罪人更多的改过自新的机会。这在感化罪犯的同时又变相节约了国家的司法资源。同时会在判决中倾向对受害人进行积极补偿，以便尽快修复被犯罪行为所破坏的社会关系，起到定止纷争的作用。

四是法律仍然是治安法官受理案件和裁判的准绳。治安法官进行的刑事司法活动仍然在法律程序框架之内。威廉·道格拉斯曾说，程序决定了法治恣意的人治之间的区别。这一点似乎毋庸置疑。但这在我国借鉴治安法官制度时候尤为重要的问题。英国治安法官有严格的申请、选任程序，在案件适用范围和法院等级、适用什么样的审判程序、裁判权的限度等等，都有完善的法律规定。这种制度在凸显法律的地方性和司法的大众参与性的同时并没有丧失法的本质。

五是强化市民社会的主体地位。一般看来，刑事诉讼法诉讼程序设置一个原意就是要约束政治国家的强大权力，防止其滥用或不正当使用。以免对市民社会构成伤害。所以在有些国家如美国刑事诉讼程序往往放在宪法中规定，足以看出的保护人权的价值了。治安法官的存在无疑能够强化市民社会的主体性地位，同时将市民社会的问题交由市民社会在法律的框架内自己解决，有利于市民社会共同体的认同感和促进共同体内部秩序的形成。英国一方面有较为发达的市民社会，另方面国家积极扮演小政府的角色，这也是英国的治安法官制度发展良好的重要原因之一。

 四、治安法官制度与司法为民的理念

从某种角度来说，治安法官制度蕴涵的理念有些的确和我国提倡司法为民有契合之处，所不同的是前者具有历史的顺延性，而后者是在意识形态的引导下产生的，还只是制度的雏形。

司法为民来源于我国的司法实践当中，在党的一系列思想方针的指引下，特别是执政为民的思想，再结合我们司法改革的现实需要而产生的。我国的司法一直是在国家主导下的科层式司法，往往在细节脱离现实的需要。这个新理念的提出是很及时的。当然，司法为民理念的提出有自己深厚的背景，如社会的、国家法治的和政治方面等等。但更重要的是这理念背后的理论内涵。司法为民，就其含义来说，“就是国家司法机关及其工作人员在适用国家法律处理各类案件和法律事务过程中，要依法调节各种社会关系，维护正常秩序，促进社会主义市场经济发展，为人民创造良好的生活条件，保障人民权利的充分实现，使人民的物质利益和其他利益得到切实保障，处处体现以人为本、平等保护、公开透明、公正高效、文明廉洁、居中裁判的现代司法思想。”[9]其中的主要内涵有以下四方面：公正司法，高效司法，文明司法，亲近司法。公正司法是司法为民思想的最高原则。公正司法之公正是司法的内质属性，是任何形式的司法都必须遵循和追求的价值目标。它是社会公众权利的最重要保证，也是国家社会稳定的保障。保障了一般民众的权利和利益也就是在维护国家的利益。民众是国家的最重要利益体。高效司法简单来说就是“迟来正义是非正义”。诉讼迟延、成本高昂历来都是司法高效观所摒弃的。而在刑事诉讼领域，迟来的正义会造成对基本人权的践踏。今年来开展的执法检查中，特别是超期羁押的检查结果，更是触目惊。文明司法是对执法司法主体的职业操守提出的要求，从职业伦理来说，就是司法主体的态度问题。法律是文明的结晶，它以非暴力对抗暴力，以理性面对非理性。在司法活动中，作为司法主体尊重当事人 ，就是尊重法律，尊重自己的职业伦理。亲近司法就是司法程序设置、司法作风、司法价值功能都必须体现以人为本的人文精神，为了民众、方便民众，展示法律对人的深刻关怀，对民意的充分关注。

在司法为民的理念的指导下，近些年来，刑事司法作出不少有价值的改革探索，也同时采取许多颇有成效的具体举措。这些更值得我去关注。比如说：设置案件受理和查询大厅、网上公布案件进程、公布判决文书；深入群众，解决“告状难、申诉难、执行难”；司法进社区、轻微犯罪的社区矫正和马锡武式审判的能动主义司法方式；强调合和为主的调解司法等等。这些新的改革措施体现了新形势下民众司法的需要，更是司法为民理念的具体体现。

从以上的分析中，我们可以看出，治安法官制度的理念和司法为民理念之间有很多相通之处。治安法官强调具体的正义，司法为民把真正解决纠纷当作第一要务；治安法官制度用大量社区法官化解大量纠纷，司法为民理念要求司法要深入群众；治安法官着重解决纠纷的及时性，司法为民也侧重司法的效率和及时性；治安法官一直讲究民众的司法参与，司法为民一个重要方面是在纠纷解决过程的民众意愿。总之，两者的内涵在很多方面都有暗合。这种暗合并不代表两者可以相互取代。更细致的观察，我们会发现，我国的司法为民的理念多是自上而下的，它能在多大程度上解决基层的矛盾和纠纷，还是不好直观的预见。而治安法官制度是民众自主的司法，更大范围体现出普通民众自己的意愿。这可能给我国的司法的改革提供一点启示。

五、治安法官制度对我国刑事司法改革的启示

在我国法学人法律思维中，刑事诉讼法是解决个人对抗国家的问题，主持解决纠纷的主体视遵从国家法律的意志为首要。而治安法官的思维中民众自治自主的思想始终占主导地位。如果我们假设治安法官在英国和其他国家实施的良好，那么这样看来，刑诉法未来改革的重要方向就是转换司法改革路径了。那种动辄引进某种具体的国外好的制度的愿望是值得尊重的，但只能是停留在纸面的声音而已。有不少学者论证借鉴治安法官制度对我国现有的刑诉法的审级和管辖进行改造， [10]以促进解决我国司法资源的巨大压力问题。这种回避政治体制的差异性，去设计改革方案，注定冒着很多风险。但是，既然英国的治安法官制度在理念上和我国目前的司法改革思维有契合之处，而其本身有这么多优势，那么分析并借鉴治安法官制度对我国的刑事诉讼法的改革应该会有重要意义的。“对我们来说，更重要的是，不是知道在别的地方搞什么，而是找的在我们这地方可以实行的东西”[11]

（一）在基层派出法庭的基础上引入非职业法官是个不坏的选择。此前已有多位学人就在基层派出法庭的基础上设置治安法官有个多种论断。总体上看，都认可基层派出法庭是个司法走向民众的一个很好的平台。在原有基础上，吸收更多的非职业化因素，扩大司法裁判的民主化和大众化，将社会基层的问题在基层司法体制中解决，有利于化解矛盾，疏导冲突。现有的改革中已经有在基层法庭直接立案的成功尝试。能否继续深化，从法官选任、受理案件范围、裁判权限，从普遍建立少年法庭、缓刑的执行乃至刑事强制措施的司法审查等等，全新的检视现有基层派出法庭，建设新的基层法庭。

（二）司法的大众参与性要赋予民众权利。我国在现行的改革中也一直声称扩大民众的参与性，主要通过人民陪审员制度、人民监督员制度和人民调解员制度。但了解司法实践的学人都清楚地知道，我国司法的民众参与缺乏主动性，往往是被参与的，在行政机关、亲情师友、邻里乡亲等等共同作用下，毫无独立性参与了司法活动。“在这里，宪法的基础不是自然权利和契约精神，而不得不是国家机关的统治良心和反思理性。”[12]英国的治安法官制度真正赋予民众独立司法的权力，以便有效制约外来的压力和干预。当然这一切首先要在法律规定中有所彰显。违背法律本身的司法改革本身是不可理喻的。

（三）在司法调解中要有真正的民间因素的存在。英国超过90%的刑事案件在治安法院处理，而且上诉率并不高，这与民众司法的真正参与不无关系。我国现行的大调解机制根本上就是行政、司法机关作为主体去解决原本由法院判决的案件。从短时间看来，可能矛盾得到有效地抑制。但调解最大的缺陷是没有规则可循，民众的公平公正司法裁判权被巧妙地剥夺了。治安法官制度表面上是非职业法官遵循地方风土人情得出的不统一判决。事实上，英国的治安法官完全是在法律规定内行使权力，只不过他能兼顾个体的差异性，以有利于社会具体公正和被告人改过自新为重要目标。评价一个社会是否是法治社会，关键看其解决冲突的机制是否健全。[13]

六、结语

任何法律制度的价值都存在自身所处国家政治体制以及与其对应整个法律体系当中，孤立地研究某种制度肯定是不完全。法律制度建设是个系统的工程，它需要其他制度作为支撑或者支持。治安法官制度当然也不例外。我们看到它良好的运作的同时，还有反思与它有关其他制度和理念的差异。我们在借鉴或是改革过程应该避免不必要的困境。当然，任何改革本身都有风险。

参考文献