一、诉前羁押及其重要性

2022年3月，最高人民检察院在年度工作报告中第一次向全国人大报告了我国“诉前羁押率”的变化情况，指出“诉前羁押率从2018年的54.9%降至2021年的42.7%”。此后，“诉前羁押”问题逐渐受到各级检察机关的重视，降低诉前羁押率成为各级检察机关的一项重要工作目标。

最高人民检察院所称的“诉前羁押率”，是指批准和决定逮捕的犯罪嫌疑人占所有被提起公诉和不起诉的犯罪嫌疑人之和的比例。但完整的“诉前羁押”不应限于“诉前捕后的羁押”，还应包括刑事拘留以及监察留置。“诉前羁押”应当是指在检察机关提起公诉或不起诉以前，犯罪嫌疑人因拘留、监察留置、逮捕而被剥夺人身自由的状态。它是通常所谓“未决羁押”或者“审前羁押”的前半部分，即针对“犯罪嫌疑人”的羁押，以区别于后半部分——对“被告人”的羁押。与对被告人的未决羁押相比，诉前羁押对于实现“未决羁押”或“审前羁押”的功能而言更加重要，对普通公民和被追诉人的人身自由威胁也更大。

就刑事拘留而言，经过1996年、2012年和2018年三次修改《刑事诉讼法》，刑事拘留的适用范围被不断扩大，所附带的羁押期限被大大延长。在我国《刑事诉讼法》中，刑事拘留被表述为“先行拘留”，按照其适用对象的不同，可以分为三种情况：一是《刑事诉讼法》第82条、第165条规定的“侦查拘留”，即在侦查阶段，侦查机关对“现行犯”和符合法定情形之一的“重大嫌疑分子”可以自行决定予以拘留，其主要功能在于强制犯罪嫌疑人到案接受审查，同时保障收集口供和其他证据工作的顺利进行，为提请批准逮捕作准备。在司法实践中，这主要由公安机关适用。二是《刑事诉讼法》第71条、第77条规定的“转化型拘留”，即在侦查、审查起诉和审判阶段，对违反取保候审或者监视居住规定，情节严重，需要予以逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，公安机关可以先行拘留。其主要功能在于以剥夺自由的方式制裁违反取保候审、监视居住规定的犯罪嫌疑人、被告人，为取保候审、监视居住的有效适用提供保障，同时为人民检察院、人民法院审查决定是否逮捕犯罪嫌疑人、被告人提供准备时间。三是《刑事诉讼法》第170条规定的“过渡型拘留”，即在审查起诉阶段，人民检察院对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的犯罪嫌疑人所采取的先行拘留，这种拘留由审查起诉的人民检察院决定、公安机关执行，其功能主要是为人民检察院决定是否批准逮捕提供一段准备时间，以便从监察留置过渡到刑事诉讼强制措施，其本质在于“羁押候审”（审查起诉）。从司法实践情况看，“侦查拘留”是最常见的刑事拘留，因而也最值得关注。

监察留置是监察机关在调查贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪案件过程中，已经掌握被调查人部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并具备法定情形，经依法审批后，将被调查人带至并留在特定场所，使其就案件所涉及的有关问题配合调查而采取的一种案件调查措施。根据《监察法》第22条的规定，监察留置的适用有严格的条件限制，主要包括三个要件。一是涉案要件，即监察留置主要适用于涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，也包括涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的人员；二是证据要件，即监察机关必须已经掌握被调查人部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查；三是具备下列法定的情形之一：（1）涉及案情重大、复杂的；（2）可能逃跑、自杀的；（3）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（4）可能有其他妨碍调查行为的。根据《监察法》第43条第2款的规定，监察留置可以长达3个月，在特殊情况下，还可以延长一次，但延长时间不得超过3个月。《监察法》第44条第3款还规定：“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”可见，监察留置虽然名为监察“调查”措施，但从适用条件、适用期限和功能上看，它类似于刑事拘留和逮捕，属于剥夺人身自由的强制措施。

逮捕是我国刑事诉讼中最严厉的一种强制措施。根据《刑事诉讼法》第81条的规定，逮捕有三种类型：一是一般逮捕，它只适用于有证据证明有犯罪事实，可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审措施不足以防止其发生法定的五种社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人。二是径行逮捕，即对有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人所采取的逮捕措施。三是转化型逮捕，即对被取保候审、监视居住但违反取保候审、监视居住规定，情节严重的犯罪嫌疑人、被告人所采取的逮捕措施。

诉前羁押除了包含刑事拘留、监察留置和“捕后侦查羁押”以外，还包含审查起诉阶段的羁押。因为在我国刑事诉讼中，审查起诉是一个相对独立的诉讼阶段。在审查起诉阶段，人民检察院可以延续侦查阶段已经批准的逮捕，也可以对尚未逮捕的犯罪嫌疑人决定予以逮捕，因此，犯罪嫌疑人在审查起诉阶段同样面临被羁押的问题。但是，犯罪嫌疑人在审查起诉阶段究竟可以被羁押多久，《刑事诉讼法》并无明文规定。一般认为，在审查起诉阶段，对犯罪嫌疑人的羁押期限与人民检察院的办案期限是合二为一的，如果犯罪嫌疑人在侦查阶段已经被逮捕，那么，在案件进入审查起诉阶段以后，人民检察院审查起诉的期限也就是犯罪嫌疑人在审查起诉阶段的羁押期限。

如果把刑事拘留、监察留置与诉前逮捕三种剥夺自由的措施拉通考虑，我国对犯罪嫌疑人的诉前羁押主要表现为两种组合形态：一种是“侦查拘留或转化型拘留+诉前逮捕”，这种组合适用于公安机关等侦查机关侦查终结后移送起诉的犯罪嫌疑人；另一种是“监察留置+过渡型拘留+诉前逮捕”，这种组合适用于监察机关调查终结后移送起诉的职务犯罪或其关联犯罪案件的嫌疑人。无论是哪一种组合形态，诉前羁押期限都远远长于通常所说的“捕后侦查羁押”期限。但具体适用情况如何，需要通过实证研究加以揭示。

从比较法的角度来看，在警察的侦查权力受到严格控制、起诉的证据标准较低、起诉前羁押（对犯罪嫌疑人的羁押）期限较短的英美法系国家，所谓审前羁押主要是指起诉后、最终判决以前对被告人的羁押。而在高度依赖审前调查程序的大陆法系国家，诉前羁押具有重要的查证保障功能，羁押期限相对较长，因而各国对所谓诉前羁押或者“审前程序中的羁押”的权力、理由、期限和程序等，通常都由立法作出详细而明确的规定。我国关于未决羁押的权力配置体制源于对苏联法制的借鉴，关于刑事拘留和逮捕的条件、期限和程序等的规定，更多地吸收了大陆法系国家的经验，监察留置则是我国反腐败实践中的独创。然而，长期以来，学界关于未决羁押的研究，主要以英美法中的审前羁押为参照对象，对“诉前羁押”基本上没有进行专门的系统研究。

实际上，诉前羁押在我国刑事诉讼中具有极其重要的意义：第一，诉前羁押作为羁押类强制措施的组成部分，对被追诉人的人身自由影响最大，一个自由民变为犯罪嫌疑人，往往是因为受到了诉前羁押。第二，诉前羁押对于侦查、调查机关全面收集犯罪证据查明犯罪事实，人民检察院成功追诉、人民法院公正审判，都具有极大的保障作用，因为绝大多数被追诉人作出认罪供述几乎都首先出现在诉前羁押期间，这些供述一般也都最终成为定罪判刑的重要证据甚至主要证据。第三，诉前羁押对被追诉人在审判阶段的处遇（自由还是在押）乃至案件的实体处理结果往往会产生重要的影响，因为在通常情况下，诉前羁押特别是其中的逮捕一直会延续到诉讼终结为止；同时，诉前被羁押的犯罪嫌疑人，一般都会被提起公诉，其中绝大多数在审判结束时被判处有期徒刑以上刑罚（实刑）。第四，诉前羁押在我国不仅具有强制候审、查证保障等诉讼保障功能，还具有防止被羁押人实施新的犯罪以及安抚被害人和社会公众、维护社会稳定的功能。因此，诉前羁押不仅直接关系到刑事诉讼活动的顺利进行，而且往往会受到刑事政策的强烈影响。

在贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中，有必要对诉前羁押的适用情况进行全面、系统考察，分析其中存在的问题及其原因，并提出适当的改进对策。

二、样本与方法

对诉前羁押乃至刑事强制措施整体的实证研究面临着数据收集上的巨大困难。这是因为，刑事拘留、监察留置的相关数据，公安系统和监察系统从未公布；逮捕的相关数据，除逮捕人数和不捕人数及其类型以外，关于捕后羁押期限、捕后变更为其他强制措施、被逮捕人的律师帮助等情况，也缺乏持续公开的数据。因此，试图通过全样本的大数据考察和分析全国刑事案件诉前羁押情况的努力，尚不可行。

为了克服数据收集方面的困难，研究者通常只能寻求具有代表性的“小数据”，以便以小见大、管中窥豹。为此，我们收集到了我国东、西部地区两个基层检察院2017~2021年连续五年的起诉书和不起诉决定书，这些文书中不仅记载了侦查阶段或者审查起诉阶段适用各类强制措施的日期、检察机关决定提起公诉或不起诉的日期，而且绝大多数也记载有公安机关移送起诉日期、犯罪嫌疑人是否有律师帮助、案件是否补充侦查、是否变更管辖、是否延长审查起诉期限等信息，因而较之裁判文书更能够准确地反映诉前羁押的分布情况。其中B区检察院位于东部沿海某计划单列城市G市，该市经济综合发展水平位居全国前列，B区是该市常住人口最多的区，2021年末为368.91万人。B区检察院近年来始终保持着无积案、无错漏案、无无罪判决案等办案纪录，其办案水平能够较好地代表发达地区的整体水平。J区检察院位于西部特大城市C市的主城区，是C市国家级自贸试验区的主要承载地，2021年末常住人口为92.95万人，占C市总人口的2.89%。近三年，J区检察院连续荣获C市基层检察机关绩效考核一等奖。同时，G市、C市均为认罪认罚从宽制度试点城市，自2016年底开始，B区、J区检察院均开始试点认罪认罚从宽制度；自2019年起，两院全面实行“捕诉一体”办案机制，收集到的起诉书和不起诉决定书包括两院自2017年以来可以公开的绝大部分起诉书和不起诉决定书，样本信息能够反映认罪认罚从宽制度以及“捕诉一体”办案机制全面实施以来各类强制措施适用的演变情况，具有较强的代表性。

经对G市B区和C市J区检察院连续五年的起诉书和不起诉决定书进行人工筛选，共获得有效起诉书17528份，涉及犯罪嫌疑人21983人；有效不起诉决定书2924份，涉及被不起诉人3159人，合计有效文书20452份、犯罪嫌疑人25142人。

具体研究方法是：首先，在excel文档中逐案录入文书编号，犯罪嫌疑人基本情况，有无犯罪前科，到案情况，涉嫌或被指控的罪名，适用各类刑事强制措施和监察留置的日期，刑事拘留是否属于可以延长至30日才提请逮捕的“三类案件”，移送起诉、决定起诉或不起诉以及退回补充侦查的日期和次数，审查起诉期限的延长情况以及审查起诉阶段改变管辖导致延长的期限，犯罪嫌疑人是否认罪认罚，有无辩护律师或值班律师，起诉案件建议适用的审判程序等。其次，根据文书记载的时间节点，对各类强制措施的适用期限以日为单位进行统计，并分别计算各类强制措施的适用比率、平均适用期限、最长适用期限等，考察各年度的变化情况。统计中对起诉书记载内容有疑问的，查询“中国裁判文书网”的裁判文书进行验证和订正。再次，根据立法目的，结合司法实践情况，分析刑事拘留、逮捕措施变化方面的影响因素，综合分析诉前羁押的整体情况以及认罪认罚从宽制度与诉前羁押之间的相互关系等。关于逮捕适用率和诉前羁押率的变化情况，在样本文书之外补充了B、J两区检察院2022年度工作报告提供的数据等材料。

本文将首先报告B、J两区适用各类刑事强制措施的基本情况，然后分别介绍刑事拘留、逮捕措施的适用情况，接着对诉前羁押的整体情况加以考察，最后结合少捕慎诉慎押刑事司法政策的要求，对诉前羁押进行综合分析，并提出相应的对策建议。由于样本文书显示适用监察留置的案件很少，故对监察留置没有单独进行统计分析。

三、适用刑事强制措施的基本情况

统计发现，B区、J区在审查起诉结束之前几乎对所有的犯罪嫌疑人采取了刑事强制措施，而且在2017~2021年间，非羁押类强制措施的适用率整体上呈现上升趋势，相应地，羁押类强制措施的适用率整体上呈现稳定、持续的下降趋势，但两区对同类、同种强制措施的适用率差异较大。例如，在B区，非羁押类强制措施的适用率整体上低于J区，而羁押类强制措施的适用率整体上高于J区，其中取保候审的适用率五年平均只有36.32%，监视居住则每年平均不到5人，几乎处于停用状态；与此相应，拘留、逮捕的适用率虽然到2021年已经分别下降至60%和50%左右，但五年间的平均适用率分别达到83.81%和65.61%，其中拘留连续五年都是最常用的强制措施，而且拘留适用率的下降始于2020年，较之逮捕适用率的下降时间滞后一年。相比之下，J区同期取保候审、监视居住的适用率平均分别达到48.68%和10.14%，二者合计将近60%，其中，取保候审自2020年起替代拘留成为最常用的强制措施；与此相应，拘留与逮捕的适用率连年同步持续下降，2021年时已分别下降到44.67%和35.46%，五年间拘留、逮捕的适用率比B区分别低23个百分点左右。

具体到检察机关审查后提起公诉的案件，两区在诉前对强制措施的适用也存在共同之处，那就是相对于各自的样本案件整体而言，非羁押类措施的适用率更低，拘留、逮捕等羁押措施的适用率更高，其中2021年B区起诉案件的逮捕率达到58.19%，高于B区样本案件整体逮捕率8.65个百分点；同年J区起诉案件的逮捕率则高于J区样本案件的整体逮捕率8.99个百分点。从纵向变化来看，五年间B区羁押类强制措施的适用率先升后降，其中拘留的适用率从最高时（2019年）的98.62%下降到最低时（2021年）的63.72%；逮捕的适用率从最高时（2019年）的78.95%下降到最低时（2021年）的58.19%，降幅较大。同期J区拘留适用率呈现稳定下降态势，最高时（2017年）为76.24%，到2021年降至最低，为55.48%；逮捕适用率则上下波动，最高时为2017年的54.87%，最低时为2020年的37.48%，2021年反弹至44.42%。因此，到2021年，两地起诉案件拘留、逮捕的适用率差异已经从2017年的19.7和21.7个百分点分别缩小至8.24和13.77个百分点。

在少捕慎诉慎押刑事司法政策和检察业务考核机制作用下，到了2022年底，B区与J区的逮捕适用情况出现了逆转。2022年B区检察院共批准和决定逮捕961人，不批准和不予决定逮捕1664人，不捕率高达63.39%；决定起诉3161人，起诉案件逮捕适用率大幅下降至30.4%；J区批准逮捕617人，不捕125人，提起公诉1847人，起诉案件逮捕适用率降为33.41%。

四、刑事拘留的适用情况

（一）刑事拘留的适用对象

刑事拘留通常在侦查阶段由侦查机关（主要是公安机关）决定适用，由于犯罪嫌疑人违反取保候审或监视居住而适用的“转化型”拘留数量很少，其中B区41人、J区64人，分别占拘留总人数的0.28%和1.39%；作为监察留置与逮捕之间过渡性措施的刑事拘留在B区的适用为0——尽管有3名犯罪嫌疑人曾经被监察留置和逮捕，在J区也只有1例。这表明，刑事拘留主要被作为一种侦查措施使用。

从具体适用对象来看，B区和J区的刑事拘留主要适用于涉嫌盗窃、危险驾驶、贩毒、故意伤害、诈骗、寻衅滋事、掩饰隐瞒犯罪所得、赌博、开设赌场、假冒注册商标、非法拘禁等常见犯罪的嫌疑人。其中在B区，因涉嫌盗窃罪和危险驾驶罪被刑事拘留的嫌疑人年度占比交替处于一、二位，二者合计占比相对稳定在30.01%（2021年）至32.7%（2019年）之间；除了2020年，因涉嫌故意伤害罪被刑事拘留的嫌疑人占比处于第三位，比值在8.04%至9.60%之间。在J区，因涉嫌盗窃罪、贩毒罪被刑事拘留的人数年度占比始终处于一、二位，二者合计占比最低时（2018年）达到55.85%，最高时（2020年）达到68.63%；除了2020年，因涉嫌诈骗罪被刑事拘留的嫌疑人占比处于第三位，比值波动较大，最高时（2019年）为15.47%，最低时（2021年）为7.23%。

整体来看，B区被刑事拘留的犯罪嫌疑人涉嫌的罪名较为分散，因前五位罪名被刑事拘留的人数占比在53.02~56.7%之间，而且其中涉嫌危险驾驶罪的人数占了相当比重。该区2021年刑事拘留适用率的显著下降，与危险驾驶罪案件刑事拘留人数的减少有重要关系。相比之下，J区被刑事拘留的犯罪嫌疑人涉嫌的罪名较为集中，因前五位罪名被刑事拘留的人数占比最低时（2018年）也有76.5%，最高时（2019年）达到86.94%；该区2020~2021年刑事拘留适用率持续下降，与盗窃、贩毒、诈骗三种案件中刑事拘留人数的减少密切相关。J区的刑事拘留适用率远远低于B区，其中一个重要原因在于，对涉嫌危险驾驶罪的嫌疑人适用刑事拘留较少，因涉嫌该罪被刑事拘留的嫌疑人占刑事拘留总人数的比例仅在2021年达到7.23%，位居第三（实际拘留人数只有40人），在其他四个年度的占比均未进入前五位行列。

（二）侦查拘留案件犯罪嫌疑人的到案情况

侦查到案是指侦查人员通过一定方式使犯罪嫌疑人到达侦查机关的办案场所，接受侦查机关对其面对面的讯问或调查的侦查行为。在既往的研究中，笔者曾指出，几乎所有曾被刑拘的被追诉人均通过其他方式（如口头传唤、传唤、当场抓获、主动投案、拘传、群众扭送等）到案，经讯问后才办理刑拘手续。为了考察近年来被刑拘人的到案情况，笔者统计了B区和J区侦查拘留案件被刑拘人的到案方式和到案时间，以及到案日早于刑拘日的被刑拘人身份。扣除到案时间和到案方式记载不明的人数，统计结果如下：

统计结果显示，从到案方式上看，B区五年间92.83%被侦查拘留的犯罪嫌疑人是以当场抓获或查获、行政拘留等被动方式到案的，主动投案或者接通知后自行到案的只有7.17%；J区五年间被侦查拘留的犯罪嫌疑人主动到案率略高一点，但也只有11.67%。为了防止非法适用刑拘措施，《刑事诉讼法》第85条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证”。即公安机关适用刑事拘留，必须“先办证后抓人”，这就是“有证拘留规则”。但是，这一规则与公安机关在面对现行犯罪等情形时控制犯罪嫌疑人的紧急需要相矛盾。为了化解这一矛盾，《公安机关办理刑事案件程序规定》第125条第2款规定，在紧急情况下，对于符合法律规定的刑拘情形之一的，“经出示人民警察证，可以将犯罪嫌疑人口头传唤至公安机关后立即审查，办理法律手续”。在执法实践中，“先抓人后办证”已经成为公安机关侦查拘留的基本行为习惯，只有在网上追逃、异地执行拘留等极少数情形时例外。

从到案时间上看，B区大约2/3被侦查拘留的犯罪嫌疑人到案日期早于被刑拘日期，J区超过3/4被侦查拘留的犯罪嫌疑人到案日期早于被刑拘日期，刑拘日期与到案日期相同的犯罪嫌疑人在两区都只是少数。多数犯罪嫌疑人到案日与被刑拘日相差1日，但有的犯罪嫌疑人到案日与被刑拘日相差2日甚至10余日，有的案件中公安机关对犯罪嫌疑人基于同一犯罪行为先适用行政拘留强制到案，待行政拘留期满后再变更为刑事拘留继续侦查。进一步考察刑拘日期晚于到案日期的案件可以发现，B区绝大多数被刑拘人都属于《刑事诉讼法》第82条规定的“现行犯”，通常都是当场“抓获”或者“查获”的，但也有7%左右的被刑拘者属于《刑事诉讼法》第82条规定的“重大嫌疑分子”；与此不同，J区到案日期早于被刑拘日期的“现行犯”仅占1/3，而到案日期早于被刑拘日期的“重大嫌疑分子”则占2/3。实践中，即使是刑拘日与到案日相同的案件，公安机关也往往是将犯罪嫌疑人传唤到案，经讯问审查后才决定刑拘的。因此，刑拘实际上是经口头传唤、抓捕、行政拘留、拘传等措施到案审查后继续羁押的措施，基本上不具有强制到案的功能。

（三）刑事拘留的变更

根据《刑事诉讼法》第71条、第77条、第82条和第91条的规定，刑事拘留的变更是指拘留后转变为取保候审、监视居住或逮捕的情况。对于侦查拘留或者转化型拘留后检察机关没有批准逮捕的犯罪嫌疑人，侦查机关应当释放。

统计发现，在B、J两区，刑事拘留多数后来变更为逮捕，其中B区的刑拘转捕率五年平均为76.7%，J区的刑拘转捕率五年平均为69.55%。两区五年间都有23%以上的刑事拘留转变为取保候审，但J区另有6%的刑事拘留转变为监视居住，而B区刑事拘留后转监视居住的人数五年合计只有12人次。刑事拘留后没有变更为其他强制措施的情形，B区五年合计只有7人次，占被拘留人总人次的0.05%；J区五年合计也只有40人次（其中38人次被“刑拘直诉”），占被拘留人总人次的0.85%。可见，无论是在B区，还是在J区，被刑事拘留的犯罪嫌疑人中2/3以上将因被批准逮捕而受到继续羁押，被变更为取保候审和监视居住的合计不到30%，无条件获释的人数更是极少。这说明，刑事拘留在绝大多数情况下是逮捕的前置措施，在强制措施体系中具有基础性作用。

（四）刑事拘留的适用期限

根据《刑事诉讼法》第86条和第91条的规定，公安机关对被拘留的人，应当在拘留后的24小时以内进行讯问。在发现不应当拘留的时候，必须立即释放，发给释放证明。认为需要逮捕的，应当在拘留后的3日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长1日至4日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案（以下简称“三类案件”）的重大嫌疑分子，提请审查批准逮捕的时间可以延长至30日。人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的7日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。因此，公安机关刑事拘留犯罪嫌疑人后分别有24小时、3日至7日和1个月的侦查讯问时间，加上人民检察院审查逮捕的7日，公安机关刑事拘留至批准或不批准逮捕决定之间的羁押期限分别不得超过10日、14日和37日。为了解实践中刑事拘留的适用期限情况，笔者根据样本文书的记载内容分三个时间段进行了统计，并对刑拘15日以上的案件是否符合“三类案件”的情况进行了分类统计，对危险驾驶案件适用侦查拘留的期限进行了专门统计。

统计结果表明，在适用刑事拘留的期限方面，B区明显长于J区，表现在三个方面：（1）B区刑事拘留期限在14日以内的人次占被拘留总人次的比例从2017年的32.09%持续下降至2021年的14.81%，而刑事拘留期限达15日以上的人次从2017年的67.9%持续上升至2021年的85.19%，刑事拘留期限达15日以上的人次五年平均占比达到72.81%。相比之下，J区刑事拘留期限在14日以内的人次占全体被拘留人次的比例最低时也有46.49%（2018年），最高时达到57.39%（2020年），五年平均占比为49.95%，而刑事拘留期限达15日以上的人次占比在2018年达到55.51%的高位后开始下降，最低位为2020年的42.61%，刑事拘留期限为15日以上的人次五年平均占比为50.05%，低于B区22.76个百分点。（2）B区刑事拘留期限为15~37日（即可能符合延长提请审查批准逮捕期限至30日条件的“三类案件”）的人次占比整体上呈现上升态势，2021年时升至74.64%，五年平均占比达到64.53%。J区刑事拘留期限为15~37日的人次占比在49.46%和38.34%之间波动，五年平均占比为45.74%，低于B区18.79个百分点。（3）B区每人次刑事拘留期限五年均值为26.67日，J区每人次刑事拘留期限20.71日，二者相差5.96日。

两区在适用刑事拘留期限方面的共同点是，都存在超期羁押甚至非法羁押的情形，主要表现在三个方面：

第一，两区都有一定比例的犯罪嫌疑人被刑事拘留后羁押至38日以上，而刑事拘留后合法羁押最长不得超过37日。例如，B区刑事拘留达到38日以上的人数五年合计为1218人次，占被拘留总人次的8.28%，其中因寻衅滋事罪被起诉的刘某某被刑事拘留长达295日，而检察机关对他的量刑建议不过是“判处有期徒刑六个月，缓刑一年”。J区刑事拘留达到38日以上的人数五年合计为202人次，占被拘留总人次的4.31%。

第二，即使是刑事拘留期限为15日至37日的案件，也不完全符合“三类案件”的法定条件。根据《刑事诉讼法》的规定，只有对流窜作案、多次作案或者结伙作案的犯罪嫌疑人，才能经批准延长提请逮捕期限后合法地拘留15日至37日。但统计结果显示，B、J两区每年都有一定数量不属于“三类案件”的犯罪嫌疑人被刑事拘留达到15日至37日，其中B区五年共有2794人次，占被拘留总人次的26.08%；J区五年有543人次，占被拘留总人次的24.17%。

第三，在不符合逮捕的刑罚要件的危险驾驶案件中，侦查拘留也存在超过法定羁押期限3日的情形。B区危险驾驶案件的刑拘期限多数在4~7日，五年间刑拘期限在3日以内的人数仅占危险驾驶案被刑拘总人数的34.22%，其中在危险驾驶案件侦查拘留适用人数锐减的2021年，竟然有22.73%的犯罪嫌疑人被刑拘期限达到15日以上，最长为35日。相比之下，J区对危险驾驶案件不仅很少适用刑拘，而且刑拘期限在3日以内的犯罪嫌疑人在2019~2021年间达到90%以上，且呈现稳定上升态势，五年期间没有出现危险驾驶案件刑拘期限超过7日的情形。但在2017~2018年间，分别有87.5%和100%的危险驾驶案犯罪嫌疑人被刑拘达到4~7日，平均刑拘期限分别为6.38日和6.78日；在2019~2021年间，每年也有个别危险驾驶案犯罪嫌疑人被刑拘超过3日。

此外，J区还不同程度地存在“刑拘直诉”的现象，五年间累计刑拘直诉38人，犯罪嫌疑人涉嫌的罪名包括盗窃、非法拘禁、诈骗、故意伤害、贩卖毒品、抢劫、危险驾驶等。其中有5人的刑拘期限在4~8日之间，5人的刑拘期限在13~17日之间，8人的刑拘期限在20日以上，刑拘直诉期限最长的竟然达到78日！

根据《刑事诉讼法》第91条的规定，刑拘是逮捕的“先行”措施，只有需要提请审查批准逮捕的犯罪嫌疑人，才能在刑拘后予以羁押至3日以上，否则应当尽快释放或者变更强制措施。因此，法律上并不存在独立的“刑拘期限”，通常所谓“刑拘期限”只能是“刑事拘留后提请审查批准逮捕”所需要的时间。危险驾驶案件由于法定最高刑是拘役，不符合逮捕所必需的刑罚条件，因而在刑拘犯罪嫌疑人之后，应当在3日之内变更为取保候审或监视居住或者无条件释放，不能为了起诉甚至审判而继续维持刑拘的效力。在认罪认罚从宽制度试点以及全面实施以后，全国不少地方以“节约司法资源”之名，把“刑拘直诉”作为经验加以推广，J区的做法应与这种背景有关，但“刑拘直诉”本身并不符合法治原则。

（五）被拘留人认罪情况及其对拘留期限的影响

刑事拘留的查证保障功能很大程度上体现在对口供的获取方面，侦查初期以刑拘为后盾的羁押讯问对于获取犯罪嫌疑人的有罪供述至关重要。

如表2所示，自2017年以来，无论是在B区还是在J区，被刑事拘留的犯罪嫌疑人认罪率都比较高，并且整体上都呈现出持续升高的态势，而不认罪的犯罪嫌疑人占比则整体上持续下降；同时，除了2021年，B区其他四个年度，J区连续五个年度，认罪犯罪嫌疑人较之不认罪犯罪嫌疑人的刑拘期限都明显短一些。这说明，自认罪认罚从宽制度实施以来，侦查讯问尤其是从强制到案至刑事拘留审查期间的羁押讯问，对于获取犯罪嫌疑人的有罪供述发挥了日益重要的作用。但是，受司法观念、案件类型、人案比、检察引导侦查的效果等多种因素影响，同样是犯罪嫌疑人认罪或者不认罪的案件，刑事拘留的人均羁押期限也呈现出地区差异，例如，在同一年度，无论犯罪嫌疑人是认罪还是不认罪的案件，在人均刑拘期限方面，B区都比J区更长；同时，即使是犯罪嫌疑人认罪的案件，不同年度的人均刑拘期限在B区也呈现出逐渐上升的趋势，而在J区则呈现出上下波动状态。

五、逮捕的适用情况

（一）逮捕的对象来源

诉前逮捕的对象普遍都是曾经被拘留、取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人。其中被侦查拘留的，约占97~99%；因违反取保候审或监视居住规定或继续犯罪而被“转化型拘留”后经检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人，J区五年合计只有55人，仅占逮捕总人数的1.68%；B区合计只有41人，仅占逮捕总人数的0.36%。经取保候审、监视居住直接变更为逮捕，J区五年只有16人，B区五年共有66人。至于未经取保候审、监视居住和刑事拘留的“到案型逮捕”，两区合计只有20人，并且都是经由公安机关提请批捕的。可见，我国的诉前逮捕主要发生在刑事拘留以后、侦查终结以前，在性质上基本上属于一种为侦查取证服务的羁押措施，其诉讼内的功能主要是查证保障（收集、复核口供和其他证据）和羁押候审（人身保全），为成功提起公诉和顺利审判做好准备，几乎不具有强制到案功能。

（二）捕后变更强制措施情况

根据《刑事诉讼法》第96条至第98条，以及第163条、第178条的规定，公安司法机关对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，发现不应当逮捕的，应当及时撤销或者变更；不能在法定期限内办结的，应当予以释放，其中需要继续查证、审理的，可以变更为取保候审或者监视居住；被逮捕人及其法定代理人、近亲属或者辩护人也有权依法要求予以释放、解除或者变更；在侦查过程中撤销案件的，对被逮捕的犯罪嫌疑人应当立即释放；检察机关决定不起诉的案件，如果被不起诉人在押，应当在宣布不起诉决定时立即释放。为了解决逮捕后“一押到底”的问题，2012年修改《刑事诉讼法》时专门增设了捕后羁押必要性审查制度。

但是，从B、J两区的实践来看，逮捕以后变更为取保候审、监视居住的情况很少，释放的情况更少；相反，五年间98%左右被逮捕人的诉前羁押将延续到提起公诉或者不起诉决定为止。其中，J区虽然整体上逮捕措施的适用率远远低于B区，但逮捕后变更为取保候审、监视居住的人数合计占比只有1.71%，略低于B区2.24%的水平。B区虽然逮捕转取保候审的比例高于J区，但没有一人变更为监视居住，说明B区对监视居住的适用限制过严。

不过，B区逮捕的变更出现了一点积极的迹象，那就是2021年捕后变更为取保候审的人数占比，从往年的1%左右大幅度上升到6.89%。这一迹象出现在2021年逮捕适用率已经明显下降的B区表明，随着2021年4月出台的少捕慎诉慎押刑事司法政策得到贯彻落实，处于全国诉前羁押率高位之列的B区在逮捕措施的适用理念上发生了一定的积极变化。2022年B区不捕率的急剧上升和捕诉率的大幅度下降，进一步凸显了少捕慎诉慎押刑事司法政策对B区适用诉前羁押措施的重要影响。

（三）捕后不起诉情况

捕后不起诉是衡量检察机关审查逮捕工作质量的一项重要指标。根据2010年《人民检察院审查逮捕质量标准》第22条、第23条和第26条的规定，批准或者决定逮捕后，“因没有犯罪事实或者依法不应当追究刑事责任”而不起诉的，属于“错捕”；对于符合逮捕条件的犯罪嫌疑人依法批准逮捕后，因证据不能达到提起公诉的标准，或者出现不应当追究刑事责任的新的事实、证据，或者法律、司法解释有新规定而不认为是犯罪，或者因犯罪嫌疑人有立功表现、真诚认罪悔罪并积极赔偿损失而取得被害人谅解，被依法从宽处理，而决定不起诉的，不属于“错捕”。最高人民检察院2020年下发、2021年修订的《检察机关案件质量主要评价指标》继续将捕后不起诉作为逮捕质量的负面评价指标。根据《国家赔偿法》第17条和第19条的规定，逮捕后作出不起诉处理的，除相对不起诉的以外，被逮捕人有申请国家赔偿的权利。根据上述质量标准和法律规定的精神，检察机关通常会严格控制捕后不起诉的情形，尤其是在“捕诉一体”的办案机制下。

从统计结果看，在捕后不起诉的比例、整体趋势和结构方面存在着明显的地区差异。首先，从捕后不起诉的整体比例来看，J区明显低于B区。J区五年累计捕后不起诉人数只有10人，仅占逮捕总人数的0.31%，而B区五年累计捕后不起诉有343人，占逮捕总人数的2.99%。其次，从捕后不起诉的变化趋势看，B区在2018年达到2.83%的阶段性高位后，2019~2020年连续两年小幅回调，但2021年却又成倍增加，占比也从2020年的2.42%突升到5.64%，整体上非常不稳定；J区则在2018年达到最高位的0.72%（6人），2019~2021年则明显减少，每年只有1人。再次，从捕后不起诉的结构来看，J区完全消灭了捕后作法定不起诉的情形，而B区仍有少数案件捕后作了法定不起诉处理；同时，自2019年全面实行“捕诉一体”办案机制起，J区捕后证据不足不起诉的占比也远远低于B区，说明J区逮捕案件的证据质量更加经得起审查起诉的检验。这些区别显示了认罪认罚从宽制度、“捕诉一体”办案机制和检察业务考核指标对不同地区不起诉决定的影响，也进一步反映了高度依赖羁押手段的地区（如B区）在把握逮捕条件方面的明显不足。

（四）捕后羁押期限

捕后羁押期限在诉前由两个时间段构成：一是捕后侦查羁押期限；二是审查起诉阶段羁押期限。

根据《刑事诉讼法》第156条至第159条的规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过2个月；案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长1个月；四类重大复杂案件在上述期限内不能侦查终结的，经省级人民检察院批准或者决定，可以延长2个月；对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚，依照《刑事诉讼法》第158条规定延长期限届满，仍不能侦查终结的，经省级人民检察院批准或者决定，可以再延长2个月。这样，侦查机关对犯罪嫌疑人的合法侦查羁押期限可以达到7个月。

统计发现，两区95%左右的被逮捕人侦查羁押期限被控制在61日以内，侦查羁押期限超过61日的被逮捕人只有5%左右。这说明，基层检察机关较好地遵守了关于捕后侦查羁押期限不得超过两个月的法律规定。但从时间上看，五年期间两区的人均侦查羁押期限整体上均呈现缓慢上升态势；从空间上看，不同地区捕后侦查羁押期限存在较大差异：（1）两个月以内侦查羁押期限的构成差异显著。B区捕后侦查羁押期限在一个月之内的被逮捕人比例较低，五年平均比例仅为9.16%，远远低于捕后侦查羁押期限为32~61日的被逮捕人比例（86.37%）；相比之下，J区捕后侦查羁押期限在一个月之内的被逮捕人比例较高，五年平均为54.41%，远远高于捕后侦查羁押期限为32~61日的被逮捕人比例（40.27%）。（2）人均捕后侦查羁押期限差异显著。B区五年间人均捕后侦查羁押期限虽然相对稳定，但2019~2021年三个年度处于53日左右的高位；相比之下，J区五年间人均捕后侦查羁押期限虽然呈现持续上升态势，但最高时的2021年也只有39.73日。两区年人均侦查羁押期限虽然差距逐渐缩小，但即使是最接近的2021年仍然相差13.37日。综合上述两点可以看出，相对于B区，J区对捕后侦查羁押期限的控制更加严格，效果也更加明显。

根据《刑事诉讼法》第172条和第175条的规定，检察机关审查起诉的期限除需要补充侦查、变更管辖或者延长期限的案件以外，不得超过一个半月（相当于45~46日）；符合速裁程序适用条件的案件，不得超过15日。统计发现，B区和J区五年间审查起诉阶段羁押期限在一个半月以内的犯罪嫌疑人数量分别占82.84%和85.22%，整体上看基本符合法律规定，只是两区的实际羁押期限差异较大：（1）羁押期限在15日以内（即符合速裁程序羁押期限要求）以及16~31日两个时间段的人数差异很大。其中羁押期限在15日以内的犯罪嫌疑人数量，B区五年平均占比仅为12.43%，J区五年平均占比则多达52.03%。与此相反，两区羁押期限在16~31日的犯罪嫌疑人五年平均占比分别为54.44%和26.99%，B区明显多于J区。（2）人均羁押期限差异较大。B区五年间审查起诉阶段人均羁押期限呈现先升后降趋势，平均为37.97日；J区五年审查起诉阶段人均羁押期限上下波动，平均为29.8日，比B区短8.17日。

仔细查阅两区检察院建议适用速裁程序的案件羁押情况，可以发现，不仅犯罪嫌疑人在审查起诉阶段的羁押率有所不同，而且羁押期限也有很大差异。从羁押率上看，B区持续稳定下降，从2017年的31.95%降到2021年的1.26%。J区审查起诉阶段羁押率则呈现出先升后降的态势，最高时为2018年的68.33%，最低时为2021年的11.62%。从羁押期限看，B区多数符合速裁条件的案件审查起诉阶段羁押期限超过15日，人均羁押期限最低的2021年也有19.52日，最高的2019年则长达39日，五年间人均羁押期限为29.14日。其中除少数案件是因为审查起诉阶段变更管辖导致的以外，绝大部分案件超过法定审查起诉期限并无合法依据。相比之下，J区审查起诉阶段的羁押期限在10日和15日以内的人数，占速裁案件被羁押人总数的比例分别达到78.19%和12.27%，二项合计为90.46%，2021年更是将符合速裁条件的案件羁押期限完全控制在10日以内；五年间建议适用速裁程序的案件，在押犯罪嫌疑人在审查起诉阶段的人均羁押期限最高时只有10.89日，最低为7.16日，平均为8.4日。

需要注意的是，B、J两区审查起诉阶段分别有17.15%和14.78%的犯罪嫌疑人羁押期限超过一个半月。经统计分析，超过通常办案（羁押）期限（一个半月）的原因主要包括以下三个方面（见表5）：

第一，补充侦查。根据《刑事诉讼法》第175条的规定，对于公安机关移送起诉的案件，检察机关进行审查后，认为需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。审查起诉阶段犯罪嫌疑人在押案件的补充侦查必然导致审查起诉阶段羁押期限的延长。统计结果表明，尽管B区、J区逮捕措施的适用率相差较大，但无论是B区，还是J区，五年间合计都有10%左右的被逮捕人因一次补充侦查、4%左右的被逮捕人因二次补充侦查而被延长羁押期限，两项合计约占被逮捕人总人数的14%。审查起诉阶段羁押期限达到47日以上的犯罪嫌疑人，B区五年共有1925人，其中1554人的案件曾被退回补充侦查，占80.73%；J区五年共有484人，其中430人的案件曾被退回补充侦查，占88.84%。

第二，延长审查起诉期限。根据《刑事诉讼法》第172条第1款的规定，检察机关对监察机关和公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长15日；犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在10日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过1年的，可以延长至15日。但是，由于立法和司法解释没有对“重大、复杂”案件的范围进行限定，也没有明确限制延长审查起诉期限的次数，实践中检察机关延长审查起诉期限比较随意。例如，在B区审查起诉阶段羁押期限达到47日以上的1925名犯罪嫌疑人中，942人曾被延长审查起诉期限，占48.94%，其中有204人和70人分别被延长审查起诉期限2次和3次。不过，随着2020年最高人民检察院在全国推行“案-件比”考核，B区和J区检察院审查起诉阶段羁押期限达到47日以上的犯罪嫌疑人数量在2021年明显减少，延长审查起诉期限的比例也大幅度下降。

第三，案件改变管辖。《刑事诉讼法》第172条第2款规定：“人民检察院审查起诉的案件，改变管辖的，从改变后的人民检察院收到案件之日起计算审查起诉期限。”因此，只要审查起诉案件改变管辖，审查起诉期限很容易超过法律规定的审查期限。在B、J两区检察院审查起诉阶段羁押期限达到47日以上的案件中，B区有26.23%的案件、J区有5.58%的案件曾经在审查起诉阶段改变过管辖。例如余某某非法吸收公众存款案，J区公安分局于2017年1月9日向J区检察院移送审查起诉，J区检察院审查后于同年2月6日报请上一级检察院审查起诉，上级检察院经审查于同年5月9日将案件交回J区检察院审查起诉。案件在上下级检察院之间“来回穿梭”了四个月，又回到了原点，但余某某却因此在审查起诉阶段被羁押了120日。

上述三种情形可能在同一案件中叠加出现。例如，杨某甲等3人生产、销售假药一案，最先公安机关向G市检察院移送审查起诉，G市检察院于2018年9月18日交由B区检察院审查起诉。B区检察院审查过程中二次退回补充侦查，公安机关补充侦查后于2019年1月24日再次移送审查起诉。期间，B区检察院依法延长审查起诉期限半个月，并于2019年3月6日提起公诉，建议人民法院对本案适用速裁程序审理。

此外，即使审查起诉阶段案件没有被退回补充侦查，也不存在改变管辖或者延长审查起诉期限的情形，仍然有一部分案件的审查起诉超过了法定的办案期限。这种隐性“超期羁押”在诉前羁押率较高的B区表现得较为突出。例如，2020年，B区审查起诉阶段羁押期限达到47日以上的犯罪嫌疑人共有423名，扣除改变管辖、延长审查起诉期限以及退回补充侦查的情形后，还有10人，他们在审查起诉阶段被羁押的期限最短的为56日，最长的达到171日。另外，B区检察院2020年起诉时建议适用速裁程序的案件中，有41名犯罪嫌疑人的羁押期限在16日以上，占建议适用速裁程序的48名在押犯罪嫌疑人的85.42%，其中20人被“依法延长审查起诉期限15日”。但根据《刑事诉讼法》第172条的规定，对符合速裁程序适用条件的案件根本就不允许延长审查起诉期限。

把捕后羁押期限作为一个整体进行观察可以发现，相对于J区而言，B区在三个指标上均显示出羁押期限过长的特点（见表6）：

第一，从捕后羁押期限的时段分布来看，在2个月以内（≤61日）、超过2个月至3个月（62~92日）、超过3个月至5个月（93~152日）、超过5个月（≥153日）四个统计时段中，捕后羁押期限超过2个月至3个月的人数始终最多，五年平均占比达58.54%；捕后羁押期限超过3个月至5个月的人数平均占比也达到19.9%。相比之下，J区捕后羁押期限在2个月以内的人数始终最多，五年平均占比为63.52%；而捕后羁押期限超过2个月至3个月的人数，五年平均占比只有19.66%；捕后羁押期限超过3个月至5个月的人数平均占比更低，五年平均只有7.63%。

第二，从捕后人均羁押期限来看，虽然两区五年间均呈现出不同形态的波动状态，但B区捕后人均羁押期限每年均长于J区。具体而言，B区捕后人均羁押期限2017~2019年期间呈上升趋势，然后连续下降，最长的2019年为97.9日，最短的2021年为82.01日，五年间人均羁押期限为90.41日。相比之下，J区捕后人均羁押期限每年上下波动，最长的2020年为75.26日，最短的2017年为53.62日，五年间人均羁押期限为64.24日，较B区短26.17日。

第三，从最长羁押期限来看，除2020年外，B区也长于J区。B区有三年的捕后最长羁押期限超过1年，最长的2017年为1475日，2019年最长捕后羁押期限也达到956日；J区除2020年最长期限达到392日以外，其他年度最长羁押期限均被控制在1年以内。两区年度捕后最长羁押期限最为接近的是2021年，B区为271日，J区为202日，相差69日。

逮捕适用率的变化与人均捕后羁押期限的长短不存在对应关系。逮捕适用率高的年度，人均捕后羁押期限不一定长；同样，逮捕适用率低的年度，人均捕后羁押期限也不一定短。唯一的例外是，2021年，B区逮捕适用率达到五年最低（49.54%），人均捕后羁押期限也是五年间最短的（82.01日）。但是在J区，逮捕适用率最低的2020年（29.98%），人均捕后羁押期限却是五年间最长的（75.26日）。这至少说明，逮捕适用率的影响因素与捕后羁押期限的影响因素并不相同。

六、诉前羁押的整体情况

（一）羁押案件犯罪嫌疑人认罪认罚情况

随着认罪认罚从宽制度的试点和全面实施，两区羁押案件犯罪嫌疑人的认罪认罚率都在持续升高，只有B区2019年例外，原因不明。

如表7所示，羁押案件与非羁押案件犯罪嫌疑人认罪认罚的情况在B、J两区呈现出相反的样态。B区除2019年以外，每年羁押案件犯罪嫌疑人的认罪认罚率始终低于非羁押案件犯罪嫌疑人认罪认罚率以及犯罪嫌疑人的整体认罪认罚率，五年间羁押案件犯罪嫌疑人的平均认罪认罚率低于非羁押案件犯罪嫌疑人认罪认罚率21.54个百分点。J区羁押案件犯罪嫌疑人的认罪认罚率稳定持续升高，但非羁押案件犯罪嫌疑人认罪认罚率则每年小幅上下波动，五年间羁押案件犯罪嫌疑人的平均认罪认罚率高于非羁押案件犯罪嫌疑人的认罪认罚率19个百分点，并由此导致犯罪嫌疑人的整体认罪认罚率呈现出波动状态。上述区别说明，在B区，认罪认罚的犯罪嫌疑人更容易被适用非羁押类强制措施，未认罪认罚尤其是不认罪的犯罪嫌疑人很难获得取保候审的机会，这在2020年和2021年两个年度表现得更加明显；而在J区，被羁押的犯罪嫌疑人更容易认罪认罚，但非羁押类强制措施的适用则较少受到犯罪嫌疑人是否认罪认罚的影响。

（二）诉前羁押率和诉前羁押期限

从诉前羁押率来看，2017~2021年间，两区诉前羁押率整体上均出现明显下降趋势，但B区远远高于J区。截至2021年底，B区所在省市，拘留、逮捕适用率在全国处于前几名的高位之列，B区诉前羁押率五年间呈现先升后降的态势，即从2017年的96.65%缓慢上升，到2019年最高时达到98.3%，然后2020年开始下降，到2021年时大幅降至60.94%，五年平均诉前羁押率为84.47%。J区所在省市，拘留、逮捕适用率在全国处于后几名的低位之列，J区诉前羁押率五年间呈现持续下降态势，从2017年的71.31%连续稳定下降至2021年的44.91%，五年平均诉前羁押率为60.62%，低于B区23.85个百分点（详见表8）。

另外，根据B区、J区检察院公布的逮捕、起诉业务数据（不包括刑事拘留），2022年，诉前羁押率在B区已经进一步大幅下降到23.39%，在J区也下降为28.59%。其结果是，B区反超J区，成为诉前羁押率低于全国平均水平的地区。

诉前羁押率整体上普遍下降，这是我国诉前羁押制度实践近些年取得的重大进步。分析其中原因，大体上可以归结为以下四个方面：一是2019年全面实行“捕诉一体”办案机制之后，逮捕、起诉的证据标准趋于同化，由此带动检察机关批准逮捕率的下降；二是2020年开始，受新冠肺炎疫情影响，看守所对接收羁押人员提出了严格的条件限制，严峻的防疫形势迫使公安、检察机关尽量减少拘留、逮捕措施的适用；三是2020年最高人民检察院倡导少捕慎诉慎押司法理念以及2021年确立的少捕慎诉慎押刑事司法政策，对公安、检察机关扩大非羁押类强制措施的适用、减少羁押类强制措施的适用产生了重大影响，检察系统对执行政策情况所进行的业务考核也促使各地检察院大幅减少逮捕羁押手段的使用；四是随着认罪认罚从宽制度的全面实施和企业合规不起诉试点的广泛开展，犯罪嫌疑人的认罪认罚态度对于逮捕适用率的下降产生了一定的促进作用。两区2020~2022年诉前羁押率的显著下降，可以说是上述多种因素交织作用的结果。

从诉前羁押期限来看，B区明显长于J区，但整体上两区均未出现明显的积极变化。首先，在诉前羁押期限的时段分布方面，B区诉前羁押人数最多的时段五年间稳定地处于93~152日之间，五年平均占比为51.83%；J区诉前羁押人数最多的时段五年间稳定地处于61日以内，五年平均占比为59.19%。其次，在人均诉前羁押期限方面，B区从2017年的92.25日缓慢上升到2019年的99.40日，然后小幅缩短至2020年的96.38日，2021年反弹至97.11日，整体上在高位波动，五年间人均诉前羁押期限为96.66日；J区人均诉前羁押期限最短时为2017年的59.64日，最长时为2021年的71.27日，五年间人均诉前羁押期限为66.32日，与B区相比短30.34日。最后，纵向来看，无论是B区，还是J区，2020~2021年，虽然诉前羁押率明显低于2017~2018年，但诉前羁押期限没有明显的积极变化。相反，两区2021年的诉前羁押期限均高于五年的平均值，其中本来在羁押措施适用方面整体表现较好的J区，2021年的人均诉前羁押期限更是达到了五年间的最高位。

进一步考察B、J两区在押犯罪嫌疑人的认罪认罚态度与诉前羁押期限的关系，可以发现两点共同之处：（1）认罪认罚的犯罪嫌疑人平均诉前羁押期限均短于不认罪认罚的犯罪嫌疑人。例如，2020年，B区和J区认罪认罚犯罪嫌疑人的平均诉前羁押期限分别为91.62日和59.79日，而不认罪认罚的犯罪嫌疑人平均诉前羁押期限分别为122.6日和112.08日。（2）在押犯罪嫌疑人的认罪认罚率与人均诉前羁押期限之间整体上存在正向变动关系，即随着在押犯罪嫌疑人认罪认罚率的不断升高，认罪认罚犯罪嫌疑人的平均诉前羁押期限也在逐步升高。例如，B区在押犯罪嫌疑人认罪认罚率最低的2019年（59.81%），认罪认罚在押犯罪嫌疑人的平均诉前羁押期限仅为75.63日，在押犯罪嫌疑人的认罪认罚率上升到62.80%、68.53%、85.91%和87.32%时，对应人员的平均诉前羁押期限也相应增加到79.98日、82.42日、91.62日和96.39日。同样，J区在押犯罪嫌疑人的认罪认罚率从2017年的73.28%，连续稳定上升到2021年的96.58%，对应人员的平均诉前羁押期限也从50.12日逐步增加到71.22日。

不过，比较而言，J区不仅刑事拘留、逮捕适用率和诉前羁押率低于B区，而且刑事拘留、捕后羁押的平均期限以及诉前羁押的平均期限均明显短于B区。在犯罪嫌疑人被诉前羁押的案件中，无论是认罪认罚犯罪嫌疑人的平均羁押期限，还是不认罪认罚犯罪嫌疑人的平均羁押期限，B区均长于J区，其中认罪认罚犯罪嫌疑人的诉前羁押期限最少相差13.65日（2019年）、最多相差31.83日（2020年）；不认罪认罚犯罪嫌疑人的平均诉前羁押期限最少相差10.52日（2020年）、最多相差34日（2017年）。另外，仅仅认罪的在押犯罪嫌疑人平均诉前羁押期限在两区也呈现出不同的特点：J区仅仅认罪的犯罪嫌疑人平均羁押期限既明显短于不认罪认罚的犯罪嫌疑人，也短于认罪认罚的犯罪嫌疑人；而B区仅仅认罪的犯罪嫌疑人平均羁押期限在2017~2019年位于两者中间，2020~2021年则长于不认罪认罚的犯罪嫌疑人。其真实原因何在，值得进一步研究，仅仅通过检察文书无法作出合理的解释。

（三）被诉前羁押的犯罪嫌疑人获得律师帮助的情况

我国从2012年《刑事诉讼法》施行开始，赋予犯罪嫌疑人“自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起”委托律师担任辩护人的权利，在审查起诉阶段犯罪嫌疑人还可以委托人民团体或者所在单位推荐的人、监护人、亲友担任辩护人；符合法律援助条件的，可以获得法律援助机构指派律师为其辩护。2016年11月开始试点认罪认罚从宽制度后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第5条要求，公安司法机关“办理认罪认罚案件，应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助”，“犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。”2018年修改《刑事诉讼法》在总结试点经验的基础上，正式将值班律师制度法律化。修改后的《刑事诉讼法》第36条规定：“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。”《刑事诉讼法》和有关规范性文件关于刑事诉讼中律师帮助的上述规定基本符合国际准则的要求，但具体落实情况如何，尚需实践检验。

从司法实践情况看，被追诉人最需要律师帮助的往往是诉前阶段，尤其是受到诉前羁押期间。自2020年起，检察机关审查起诉阶段对认罪认罚从宽制度的适用率已经稳定地达到85%以上，在这种情况下，诉前阶段的律师帮助对在押犯罪嫌疑人的权利保障意义更加凸显。

统计结果表明（见表9），B、J两区诉前羁押期间律师帮助的共同之处有三：第一，每年为在押犯罪嫌疑人提供法律帮助的主要是值班律师，而非辩护律师；第二，在押犯罪嫌疑人的律师辩护率五年平均只有13%左右；第三，每年都有一定比例的在押犯罪嫌疑人未获得任何形式的律师帮助。

具体来看，B区的律师辩护率呈现持续上升态势，从2017年的6.27%持续上升到2021年的24.45%，五年平均律师辩护率为12.74%；而同区值班律师帮助率最低的2019年为52.33%，最高的2018年达到62.79%，五年平均占比为60.23%。辩护律师与值班律师合计提供法律帮助的比例，除2019年外，总体也呈现持续上升态势，最高时为2021年，达到85.64%，但因2017~2019年连续三年不到70%，五年平均律师帮助率仅为72.96%。J区的律师辩护率和值班律师帮助率均呈现上下波动状态，其中律师辩护率最高时为2019年的15.11%，最低时为2021年的10.07%，五年平均占比只有13.56%，略高于B区；值班律师帮助率最高时为2021年的87.23%，最低时为2020年的53.94%，五年平均为71.97%，高于B区11.74个百分点；律师辩护与值班律师合计提供的法律帮助比例，五年平均为83.37%，高于B区10.41个百分点。这表明，2017~2021年期间，诉前在押犯罪嫌疑人有17~27%左右没有获得任何形式的律师帮助，实际获得辩护律师帮助的只有13%左右。而值班律师由于权利和能力有限、动力不足，基本上只能充当犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书的见证人，难以提供期待中的“有效法律帮助”。即使是有辩护律师帮助的犯罪嫌疑人，其辩护律师往往也是在犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕以后才介入诉讼，加之受审查逮捕、羁押必要性审查等程序的封闭性等因素影响，犯罪嫌疑人及其辩护律师缺乏对羁押理由的知情权，对羁押程序的实质性参与权也有限，辩护律师对逮捕决定的形成或者变更也难以发挥应有的影响力。

2022年1月起生效施行的《法律援助法》第25条扩大了法律援助的范围。2022年10月，“两高两部”发布《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》，将自2017年10月以来开展的审判阶段律师辩护全覆盖工作扩大到审查起诉阶段，该意见要求：“犯罪嫌疑人没有委托辩护人，且具有可能判处三年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不认罪、案情重大复杂、可能造成重大社会影响情形之一的，人民检察院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。已先行开展试点的地区，可以结合本地实际扩大通知辩护案件范围。”相信随着法律援助范围的扩大，特别是审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作的深入推进，犯罪嫌疑人特别是在押犯罪嫌疑人的合法权益能够得到更好的保障。

七、总结分析及建议

通过对东、西部地区两个基层检察院连续五年的起诉书和不起诉书决定书记载的信息进行统计分析，笔者发现，2017~2021年，两地非羁押类强制措施的适用率整体上均呈现上升趋势，羁押类强制措施的适用率整体上均呈现下降趋势，尤其逮捕适用率呈稳定、持续下降态势。这种趋势反映了我国公安、检察机关等在依法公正执法办案、加强人权司法保障方面的艰苦努力，表明我国刑事诉讼制度建设和法治实践取得了新的重要进步。

然而，必须清醒地认识到，我国诉前羁押措施的适用，无论是刑事拘留、捕后侦查羁押还是审查起诉阶段的羁押，均存在巨大的地区差异。适用情况较好的地区如J区，其刑事拘留、逮捕措施的适用率整体相对较低，特别是2020~2021年的逮捕适用率已经稳定地降至45%以下，五年间人均捕后侦查羁押期限不到35日。适用情况较差的地区如B区，至少在2021年底以前，其刑事拘留、逮捕措施的适用率仍然居高不下，刑事拘留、捕后侦查羁押、审查起诉阶段羁押的期限普遍过长，人均诉前羁押期限超过3个月，高于适用情况较好的J区1个月。

仅就本文重点考察的2017~2021年相关数据来看，撇开诉前羁押措施适用方面的地区差异不论，对照尊重和保障人权的宪法原则以及保障人身自由与安全的国际准则要求，我国诉前羁押措施的适用总体上存在四大突出问题：

第一，诉前羁押率高。以B区为例，五年平均下来，刑事拘留适用率达83%以上、逮捕适用率达65%以上，以至于其诉前羁押率达到84%以上。即使以B区诉前羁押率最低的2021年计算，当年诉前羁押人数为2855人，相当于常住人口每十万人中有约77人被羁押。J区刑事拘留、逮捕适用率以及整体诉前羁押率远远低于B区，但2021年该区常住人口每十万人中仍有约60人被羁押。这一羁押比例不仅远远高于亚洲邻国韩国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦和日本，也高于我国香港特别行政区、澳门特别行政区和我国台湾地区。实际上，有相当一部分犯罪嫌疑人本来是不需要羁押的。例如，在J区2021年刑事拘留的犯罪嫌疑人中，7.23%涉嫌危险驾驶罪，但危险驾驶罪的证明并不需要依赖羁押讯问所获得的口供，而主要依据犯罪嫌疑人的血液鉴定，因此对涉嫌危险驾驶罪的犯罪嫌疑人一般并不需要适用刑事拘留措施。

第二，诉前羁押期限过长。首先，刑事拘留的适用期限过长。B区人均26.67日的拘留期限、J区人均20.71日的拘留期限，不仅严重冲击了我国宪法关于逮捕制度的人权保障预设，而且在全世界范围内也罕见。其次，捕后诉前羁押期限过长。无论是B区人均52.23日的捕后羁押期限，还是J区人均34.48日的捕后羁押期限，均超出了实际查证保障需要。再次，刑事拘留和审查起诉阶段羁押均存在隐性的甚至显性的超期羁押现象，例如，多数刑事拘留适用“三类案件”的最长羁押期限规定，审查起诉阶段对不符合法定延长审查期限条件的案件延长审查期限等。过长的诉前羁押期限以及仅仅2%左右的捕后变更率表明，诉前羁押措施尤其是逮捕措施不再是一种诉讼保障措施，而事实上成为一种定罪保障、刑罚预支措施和惩罚性措施，违反无罪推定原则和比例原则。加之“捕诉一体”办案机制和不合理的捕后不起诉、捕后无罪判决业绩考核机制等影响，逮捕对起诉和审判产生持续的“绑架”效应，导致相当一部分犯罪嫌疑人受到不必要的长期羁押。

第三，在押犯罪嫌疑人的律师辩护率过低，甚至完全得不到任何律师帮助。即使有辩护律师，由于诉前羁押程序的封闭性，辩护律师也很难有效参加拘留、逮捕以及捕后羁押的审查，并提出有针对性的辩护意见。

第四，违法羁押具有一定的普遍性。例如，对同一犯罪行为重复适用刑事拘留或者先后适用行政拘留和刑事拘留，对不属于“三类案件”的案件违法超期提请审查逮捕，对部分案件违法进行所谓的“刑拘直诉”；对刑事拘留后批准逮捕的犯罪嫌疑人，不依法“立即执行”，而大多在次日执行；审查起诉阶段未经批准延长期限而直接违反法定的审查期限规定；对符合速裁程序的在押案件，没有在法定期限内提起公诉等。

上述问题的存在表明，我国现有的诉前羁押制度不完全符合“被追诉人在羁押状态下等候审判不应当作为一般规则”的国际刑事司法准则，与新时代人民群众对公平正义的美好期待以及国家治理体系和治理能力现代化的要求存在较大的差距，在实际适用过程中也容易产生一些负面影响。

认真反思以上问题，笔者认为，除了司法理念、司法政策的执行等方面的原因以外，从制度上看，主要有以下五个方面原因：一是诉前羁押权力的配置是以侦查为中心的诉讼构造和口供中心主义的侦查模式的重要支撑，诉前羁押的功能以通向成功追诉的查证保障为核心，兼顾维护稳定、促进和解、预防和惩罚犯罪，偏离了防止犯罪嫌疑人逃避或者妨碍诉讼的功能定位，导致对公安、检察机关适用诉前羁押的权力缺乏应有的制度性约束；二是刑事拘留和逮捕等不同诉前羁押措施缺乏必要的功能区分，实质要件设置不合理且适用中判断不中立、不准确，以至于“构罪即捕”“捕即定罪”的思维方式延续至今；三是诉前羁押期限以侦查办案期限为基础、与审查起诉期限“合二为一”，对诉前羁押期限的立法设置和司法适用未能贯彻比例原则，侦查、起诉的“办案需要”远远超越了对人身自由的保障，以至于有限的约束性规定被随意突破；四是诉前羁押的提请、决定、延期等程序未能完全贯彻“告知”“听审”等正当程序要求，犯罪嫌疑人及其律师对拘留、逮捕、延长羁押期限和继续羁押的理由缺乏必要的知情权，对拘留、逮捕的审批以及延长侦查羁押期限、审查起诉期限等缺乏应有的参与权，拘留、逮捕及其延期成为公安、检察机关单方面的职务行为，缺乏制约；五是在诉前羁押的审查决定和延期决定过程中，缺乏中立的司法审查，犯罪嫌疑人的人身自由受到非法诉前羁押的，缺乏有效的诉讼内救济和适当的国家赔偿。

2021年11月11日，中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党强调，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保障和促进社会公平正义，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”2022年10月，党的二十大报告进一步提出了“中国式现代化”的时代命题，要求“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”如何以法治手段推进中国式现代化，实现民族复兴的伟大目标，成为法学理论及实务界目前亟待研究的重大课题。我国诉前羁押措施适用中的问题，最终也需要在中国式现代化的总体布局中通过积极推进制度现代化加以解决。

2022年，全国检察机关从“以检察工作现代化服务中国式现代化”的政治高度出发，以贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策为契机，以严苛的业绩考核为后盾，在降低诉前羁押率等方面做出艰苦努力，使得全国诉前羁押率（未计算刑事拘留人数）“断崖式”下降至26.7%，达到有司法记录以来的历史最低水平。这样的好成绩当然值得充分肯定。但是，也应当清醒地认识到，这种成绩并不代表诉前羁押存在的前述制度性问题已得以解决。相反，短时间内片面地追求诉前羁押率的急速下降，可能会产生不必要的负面效应。即使仅仅从诉前羁押率这一项指标来看，未来能否长期维持2022年来之不易的低位，尚需进一步观察。

在现行制度下，检察机关应当积极协调其他政法机关，继续贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，在适用刑事拘留、逮捕过程中严格遵守法治原则、比例原则和权利保障原则，通过更新执法理念、完善办案机制、改进考核机制等，力争把诉前羁押率降到合理的最低限度，把诉前羁押期限压缩至最短，具体措施包括但不限于：（1）公安机关应当严格遵守刑事拘留的审批条件、程序和期限，并在拘留证和拘留通知书中具体载明决定刑事拘留所依据的《刑事诉讼法》第82条规定，切实杜绝对不符合“三类案件”情形延长拘留期限；检察机关应当对刑事拘留的决定、执行和延期是否合法进行监督，通过监督、制约，促使公安机关努力把刑事拘留的适用率和适用期限降下来。为了解决违法“刑拘直诉”问题，未来可以考虑借鉴德国《刑事诉讼法》第127条之二的规定，通过立法程序对判处一年以下刑罚的“微罪案件”犯罪嫌疑人规定特别的刑事拘留期限，以满足刑拘后继续起诉和审判的诉讼需要。（2）检察机关应当积极开展逮捕的社会危险性量化评估和羁押听证活动，并积极创造条件试点建立逮捕决定、批准延长侦查羁押期限决定以及捕后羁押必要性审查后维持羁押决定的公开说理机制，在相关决定文书中具体载明批准或决定逮捕、延长捕后侦查羁押期限以及维持羁押决定的理由，并且书面告知在押犯罪嫌疑人及其近亲属和辩护人，以便通过公开说理倒逼办案人员更加准确地掌握逮捕羁押条件，从机制上保证逮捕适用率和捕后羁押期限处于合理低位。（3）检察机关应当对延长审查起诉期限的条件通过司法解释作出明确规定，限定延长审查起诉期限仅限于一次，并且禁止对符合速裁程序条件的案件延长审查起诉期限，坚决把审查起诉阶段的羁押期限控制在法律允许的范围内。（4）检察机关应当尽快停止“捕诉一体”的办案机制，恢复捕诉相对分离的办案机制，确保审查逮捕、羁押必要性审查、延长羁押期限审查主体的相对中立性，解除逮捕羁押对起诉和审判的“绑架”效应，并为未来建立完全中立的羁押审查机制创造有利条件。（5）检察机关在审查逮捕、延长捕后羁押期限以及羁押必要性审查过程中，应当充分保障犯罪嫌疑人及其律师的知情权和参与权，以及对违法羁押的申诉、控告权，努力实现羁押程序的正当化，特别是应当进一步活用羁押必要性审查制度，尽可能减少不必要的长期羁押。（6）公安、检察机关应当根据“两高两部”2022年修订后发布的《关于取保候审若干问题的规定》，切实做到对没有社会危险性的犯罪嫌疑人优先适用取保候审措施，加强对被取保候审人的监督管理，确保诉前羁押率下降之后绝大多数刑事案件诉讼活动能够顺利进行，做到诉前羁押所涉及的诉讼保障与人权保障、诉讼内利益与诉讼外利益的兼顾和平衡。

 

 

 

来源：现代法学公众号