解读新《未成年人保护法》：创新与亮点在哪？

 

新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未保法”）在体例结构、基本原则、协调机制、主要制度等方面具有很多进步和积极意义。

 

首先，立体结构上，在家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护的基础上，增加了网络保护和政府保护两个专章，从保护主体、保护场域角度规定对未成年人的保护内容。

 

第二，基本原则上，第一次将“国家保障”写入条文中，规定了国家保障未成年人享有生存权、发展权和参与权。同时，未保法规定了保护未成年人应当坚持最有利于未成年人的原则，这是在2006年规定的“根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护”基础之上的进一步提升，也是联合国儿童权利公约规定的儿童利益最大化原则的中国本土化表达。未保法同时规定了处理未成年人事项时，在坚持最有利未成年人原则的基础上还要符合六项基本要求，比如要特殊优先保护、听取未成年人意见、根据未成年人身心发展特点给予保护、保护未成年人的隐私权、尊重未成年人的人格尊严以及保护与教育相结合等等。

 

第三，协调机制，这是一个非常重大的变化。过去，未成年人保护实践中出了问题以后，很难找到一个部门能够给予未成年人全面、有效的保护，新未保法规定了协调机制的具体工作由县级以上人民政府的民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地的实际情况确定由其他有关部门承担。这解决了未保法实施的一大机制建设问题。

 

同时，新未保法除了规定在政府部门建设协调机制、在乡镇街层面也要求设有专门机构或指定专门人员负责，规定在居（村）民委会要设立专人专岗负责儿童工作。这些理念、原则、协调机制等方面的进步与法治建设和社会文明的进步是一脉相承的。

 

我接下来从主要制度方面再跟大家分享一下未保法中的创新与重点内容。

 

第一，强制报告制度，通俗来说它是一个能够迅速发现未成年人权益受到侵害的信息渠道。只有具备发现问题的能力，后续才能给孩子更有效的保护。新未保法在此前若干个司法新规对强制报告制度探索的基础之上进行研究，将其提升为国家法律的形式，在规定任何组织和个人发现未成年人权益受到侵害都有权利进行报告的倡导条款之外，规定具有强制报告义务的主体在发现问题的时候要及时进行报告。

 

未保法总则规定了国家机关、居（村）民委员会和其他密切接触未成年人的工作单位及其工作人员都具有强制报告义务，当这些主体在工作中发现未成年人身心健康受到侵害或疑似受到侵害，或者发现未成年人面临其他危险情形时，都应当立即向公安、民政和教育部门进行报告，同时，在法律责任里也规定了不报告要承担相关法律责任。

 

为了让社会大众更容易理解，未保法还规定了密切接触未成年人的单位有学校、幼儿园等教育机构，校外培训机构，未成年人救助保护机构、儿童福利机构等未成年人安置、救助机构，婴幼儿照护服务机构、未成年人早期教育服务机构，校外托管、临时看护机构，家政服务机构，为未成年人提供医疗服务的医疗机构，其他对未成年人负有教育、培训、监护、救助、看护、医疗等职责的企业事业单位、社会组织等。

 

世界上很多国家都有强制报告制度，我国法律虽然也规定了强制报告制度，但具体报告者该报告不报告应该承担什么样的法律责任以及如何鼓励责任主体去报告，这些都是后续要做的工作。今年5月份最高检察院和国家监察委等9部门出台了关于强制报告制度的意见，其中有更多、更细致的规定。

 

二是强化、细化了家庭的监护制度。新未保法完善了监护职责，进一步明确父母或其他监护人是保护未成年人的第一责任人。新未保法规定了10项监护人要履行的具体职责和11项不得具有的行为，明确了监护人在未成年人的人身、财产、监护、抚养、教育、保护等等方面要履行的职责。同时未保法规定，除父母要履行监护职责外，其他共同生活的家庭成员也要协助父母或其他监护人履行抚养教育和保护的义务。

 

家庭保护中一个很常见的问题就是安全和意外伤害的问题。未保法针对安全和意外伤害问题也明确了父母应采取措施保障未成年人在家庭生活中的安全环境、保障未成年人交通出行和户外活动中的人身安全，避免触电、跌落、溺水、闷死在车里等等意外伤害，这是未保法这次在三审稿上新增加的一个条款，也回应了社会广泛的关切。

 

同时未保法还规定了父母看护未成年人的责任和具体要求，明确规定了不能将未满8周岁的孩子处于无人照看的状态、不能使未满16周岁的孩子脱离监护单独生活。另外，对于一些婚内分居和离婚的家庭，新未保法也规定了父母不得牺牲孩子身心健康成长，采取抢夺、藏匿的形式来争夺抚养权。

 

三是发展完善国家监护制度。家庭监护制度解决了孩子由谁来监护、怎么监护的问题，对于监护不当该怎们办的情况，未保法在国家监护制度中也做了更为细致的规定。未保法在强调父母（第一责任人）监护职责的同时，也明确了国家在未成年人监护中的责任，对于实践当中出现的监护人缺位、监护侵害、监护缺失的问题，未保法规定由民政部门代表国家进行临时监护和长期监护，这填补了临时监护与长期监护的空白，也避免了孩子在家庭出现问题后处于无人监护的真空地带。

 

总则中还规定了国家要采取措施支持、指导、帮助和监督未成年人的父母和其他监护人履行监护职责。在政府保护的规定中也扩大了临时监护与长期监护的情形，明确规定了有7种情况民政部门要对其进行临时监护，如暂时查不到父母的未成年人或者父母下落不明又没有其他监护人的未成年人、监护人有监护侵害行为需要被紧急安置的未成年人等等。总之就是要让孩子无家可回和有家不能回的时候有一个监护的主体和安全的栖息场所。

 

和临时监护相对标，还有5种情况民政部门要对其进行长期监护，比如查找不到父母、父母被宣告死亡并且没有其他法定监护人、父母被撤销监护人资格指定民政担任监护人等等。这些都体现了国家保障的原则。

 

总之，新未保法建立了一个以家庭监护为主责，以监护的支持、监督、干预为手段，以国家监护兜底保障的未成年人监护制度体系。

 

第四，新未保法对民法通则中的委托监护制度进行了进一步的研究和立法的确认，确立和细化了委托照护制度。规定父母因外出务工等原因不能履行监护职责时，要有意识地让孩子处于受到抚养、教育和保护的状态。当下有些留守儿童的父母将孩子一托了之，把孩子留在家里，自己打工去了，对孩子不闻不问，只是往家里寄钱，对孩子的心理和学习状况也不关注。而留在老家抚养孩子的亲属也往往是重养轻教，别让孩子出事就行，对抚养特别重视，但是往往忽略了教育，由此出现了很多问题，比如留守儿童受到伤害、被拐卖、被性侵或者孩子有不良行为等等。

 

新未保法总则里强调了父母要承担监护责任，明确了父母没有正当理由不能将孩子委托给其他人照护。如果父母因为外出务工等原因在一定期限内不能完全监护的话，应当委托具有照护能力的完全民事行为能力人代为照护。法律规定父母至少每周和孩子及被委托人联系一次，同时还规定父母在委托时也要将委托的情况告知孩子所在的居（村）委会、学校或幼儿园，居（村）委会、学校和幼儿园在了解情况后要对委托照护的家庭进行监督，一旦发现委托人没有能力（如身体条件不行、岁数太大了），或者出现了监护侵害、懈怠履职等情况，要通知父母并向有关部门强制报告。

 

为了孩子成长过程中的身心健康，未保法还规定了父母在确定被委托人时，应当综合考虑其道德品质、家庭状况、身心健康状况、与未成年人生活情感上的联系等情况，并听取有表达意愿能力未成年人的意见。还规定有四类人不能担任被委托人，具体是：

 

 

（一）曾实施性侵害、虐待、遗弃、拐卖、暴力伤害等违法犯罪行为；

（二）有吸毒、酗酒、赌博等恶习；

（三）曾拒不履行或者长期怠于履行监护、照护职责；

（四）其他不适宜担任被委托人的情形。

 

 

第五，全国统一的侵害未成年人违法犯罪信息查询和从业禁止制度。这个制度此前在各地司法实践部门进行过经验探索，新未保法将它上升为立法，规定国家要建立性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪人员的信息查询系统，向密切接触未成年人的单位提供免费的查询服务。也规定了密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用。密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘。这项制度能有效预防未成年人遭受包括性侵害在内的暴力侵害，切断有潜在危险的人密切接触孩子的渠道。

 

六是人身权利保障制度。对于人身权利保障制度，新未保法除规定家庭当中父母在保障未成年人人身权利方面承担的职责外，也要求学校建立安全管理制度，完善安保措施、配备安保人员、建立校车的安全管理制度，尤其是要重视对孩子的生命教育，开展适合年龄的性教育、建立学生欺凌的防控工作制度和预防性侵害、性骚扰的工作制度。

 

另外，社会保护中也规定大型商场超市等场所运营单位要设置搜寻走失未成年人的安全警报系统，酒店等住宿经营者接待未成年人入住，或者接待未成年人和成年人共同入住时得询问义务和强制报告责任。在政府保护中规定了政府要采取措施保障校园安全等等。

 

七是创新发展网络安全与保护制度。修订以后的未成年人保护法从政府、学校、家庭以及网络产品和服务提供者等不同主体出发，对未成年人的网络素养教育、网络信息内容管理、未成年人的个人信息保护、预防网络沉迷、预防网络欺凌、防治网络欺凌等方面都做出了规定，对我们社会关注的一些问题也进行了回应，比如未保法把能否可以将手机带进课堂的管理权交给了学校。

 

网络直播是一个争议很大的问题，未成年人保护法规定了网络服务提供者不能给未满16周岁的未成年人提供网络直播发布服务或者注册账号，16岁以上的未成年人注册也要经过其监控人同意。

 

这一条引起很多争议，有人认为这限制了未成年人上网的权利，实际上新未保法在网络保护中有一个主旨就是要正确对待和看待儿童和互联网的关系，互联网对儿童是赋能的，有利于实现儿童各方面的权益，尤其是发展权，而法律规定并没有限制未成年人网络直播的权利，他还可以用父母的账号在父母的指导下从事相关活动，这也强化了父母家长在网络方面的监护职责。

 

以上是七项新未保法中规定的主要制度。

 

文章来源于南都观察家 ，作者张雪梅