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合肥中院判决安徽省政府行政行为违法

浏览量：时间：2015-04-24

安徽省政府一纸文件要求全省75家烟花爆竹生产企业在2014年底整体退出，其中的24家烟花爆竹企业不服该决定，将省政府告上法庭。

2015年4月20日，合肥中级人民法院对此案作出一审判决，确认省政府作出的要求烟花爆竹企业整体退出的行为违法，并要求省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施。但判决并没有要求撤销关停花炮企业的决定。

【新闻背景】

要求整顿提升后又要求关停

2013年12月27日，安徽省政府办公厅转发省安监局等7部门署名的第45号文件——《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》（下称“45号通知”），要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前必须全部关闭。省政府按每家企业80万元的标准安排专项补助，其余的则由市县适当补助。

安徽翔鹰花炮有限公司等24家烟花爆竹企业认为，省政府的这一“突然”决定与此前出台的文件及规划相矛盾。2008年至2012年期间，安徽省安监等部门曾多次下发文件，要求烟花爆竹企业“整顿提升”、“规模化”。2012年出台的安徽省安全生产“十二五”规划中还提到“至2015年比2010年的147家减少35%以上”。

翔鹰花炮有限公司的法定代表人喻本胜对澎湃新闻说，正是在上述众多文件的引导下，众多烟花爆竹企业经历了一个大量借贷、大规模建设的过程。“突然就被关停了，而且80万元补助与企业上千万元的投入差距太大。”

省政府称关停花炮企业出于公共利益需要

24家烟花爆竹企业认为，省政府关停企业的行政决定缺乏法律依据，程序也不合法，遂于2014年6月24日向省政府提出行政复议，要求撤消相关行政决定。

不过，安徽省政府以文件属于内部行为为由，驳回了复议申请。

此后，24家烟花爆竹企业将省政府告上法庭，请求法院撤销45号通知中作出的行政决定，并确认该行为违法或无效。

2014年12月26日，合肥中院开庭审理此案。出庭应诉的安徽省政府法制办工作人员称，烟花爆竹生产属高危行业，要求烟花爆竹企业整体退出是转变经济发展方式、调整产业结构的现实需要，是出于公共利益的需要，符合有关法律法规的规定。

安徽省政府法制办工作人员还辩称，45号通知不是针对24家烟花爆竹企业的行政处理，而是直接发给各市、县人民政府和省政府各部门、各直属机构，属于行政机关内部行为，只对上述发文对象有约束力，对外不发生法律效力，不具备外部效果。因此该案不属于行政诉讼受案范围，请求裁决驳回起诉。

法院确认关停决定违法但不予撤销

合肥中院审理后查明，原告均系正常生产经营的烟花爆竹生产企业，从2008年起，安徽省安监部门确实多次发文要求烟花爆竹企业提升整顿，淘汰落后企业，在45号通知作出前，原告也多次提升整顿。

法院审理后认为， 45号通知虽属于内部指令，但通知的对象中，部分地方政府、政府部门和机构已直接依据该通知实施了与退出相关的具体行政行为，对原告的利益产生了实际影响。45号通知的行为已外化并对外发生了法律效力。因此，本案属于行政诉讼受案范围。

法院认为，烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整的范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。根据行政诉讼法等规定，被告对具体行政行为合法负有举证责任。本案中，被告提供的证据不能证明45号通知合法，依法应予以撤销。

但判决又称，鉴于45号通知决定烟花爆竹生产企业整体退出有利于国家、社会，如撤销会给国家利益或公共利益造成重大损失，遂判决：“确认安徽省政府作出45号通知行为违法，安徽省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施，驳回原告的其他诉讼请求。”（来源：澎湃新闻）

【附件：判决书】

安徽省合肥市中级人民法院

行政判决书

（2014）合行初字第00077号

原告：安徽省翔鹰花炮有限公司等24家烟花爆竹生产企业（名单附后）

诉讼代表人：安徽省翔鹰花炮有限公司。

诉讼代表人：安徽省麒麟花炮有限公司。

诉讼代表人：广德红旗花炮有限责任公司。

诉讼代表人：安徽省寿县楚都花炮有限责任公司。

委托代理人：涂四益，广东同益律师事务所律师。

被告：安徽省人民政府,住所地合肥市长江中路221号。

法定代表人：王学军，省长。

委托代理人：杨眉，系省政府法制办复议处工作人员。

委托代理人：程伟，安徽省安全监督局监管处工作人员。

原告安徽翔鹰花炮有限公司等24家烟花爆竹生产企业因不服被告安徽省人民政府其他行政行为，向本院提起诉讼。本院于2014年11月5日立案受理后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2014年12月26日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人安徽省翔鹰花炮有限公司法定代表人喻本胜、安徽省麒麟花炮有限公司法定代表人蔺万全、广德红旗花炮有限责任公司法定代表人张克军、安徽省寿县楚都花炮有限责任公司法定代表人斯斌以及委托代理人涂四益，被告委托代理人杨眉、程伟到庭参加了诉讼。经安徽省高级人民法院批准，本案延长审理期限90日。本案现已审理终结。

2013年12月27日，安徽省人民政府作出皖政办（2013）45号 “安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见（以下简称《退出意见》）的通知”（以下简称45号通知），要求各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构结合实际，认真组织实施。主要内容为要求全省75家烟花爆竹生产企业必须于2014年底前整体退出，并提出原则要求、方法步骤、组织领导等具体要求。

被告在法定举证期限内，向本院提供了以下证据、依据：1、45号通知；2、皖政办（2010）61号《安徽省人民政府办公厅转发省安全监督局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》；3、第34号《安徽省人民政府常务会议纪要》；4、第80号《安徽省人民政府专题会议纪要》。证据1-4证明45号通知系被告对产业规划作出的调整。5、芜湖市人民政府芜政办秘（2014）21号《芜湖市人民政府办公室转发市安监局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出事实意见的通知》；6、广德县人民政府广政（2014）101号《关于印发广德县烟花爆竹生产企业整体退出工作实施方案的通知》； 7、怀远县人民政府怀政办（2014）83号《怀远县人民政府办公室关于印发怀远县福华烟花爆竹制造有限公司有序退出实施方案的通知》；8、六安市人民政府六政办（2014）18号《六安市人民政府办公室关于全市烟花爆竹生产企业整体退出工作的通知》；9、舒城县人民政府舒政办（2014）22号《舒城县人民政府办公室关于印发舒城县烟花爆竹生产企业整体退出工作实施方案的通知》；10、六安市裕安区裕政办（2014）18号《裕安区人民政府办公室关于印发裕安区烟花爆竹生产企业整体退出工作实施方案的通知》；11、宿松县人民政府松政办（2014）35号《关于印发宿松县烟花爆竹生产企业整体退出工作实施方案的通知》；12、无为县人民政府无政（2013）95号《无为县人民政府关于对无为县严桥镇龙头烟花材料厂、桃园爆竹有限公司实施有序退出关闭的决定》；13、无为县人民政府无政（2014）24号《无为县人民政府关于对无为县华美烟花、丰收花炮有限公司实施有序退出关闭的决定》；14、无为县人民政府无政（2014）31号《无为县人民政府关于对无为县万顺烟花有限公司等六家企业实施有序退出关闭的决定》；15、六安市裕安区裕政秘（2014）123号《六安市裕安区人民政府关于全区烟花爆竹生产企业整体退出的决定》；16、六安市金安区金政（2014）144号《关于关闭安徽省六安市马头花炮有限公司的决定》；17、寿县人民政府寿政秘（2014）177号《寿县人民政府关于关闭安徽省寿县楚都花炮有限责任公司的决定》；18、舒城县人民政府舒政秘（2014）121号《舒城县人民政府关于对舒城县龙潭花炮厂等八家烟花爆竹生产企业作出关闭退出的决定》；19、怀远县人民政府怀政（2014）55号《怀远县人民政府关于怀远县福华烟花爆竹制造有限公司实施整体退出的决定》；20、《停产通知书》。证据5-20证明45号通知系被告对退出工作的总体部署，是内部行为，不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。

原告诉称： 2013年12月27日，被告作出45号通知，转发省安全监管局等部门的《退出意见》，要求各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构结合实际，认真组织实施。《退出意见》限定烟花爆竹生产企业必须在2014年退出生产，并规定限期吊销和注销企业的相关证照。省安监局等省级单位和六安市人民政府、舒城县人民政府、裕安区人民政府、广德县人民政府随即开始执行《退出意见》。2014年7月4日，被告在政府网站上公布了45号通知。原告认为，被告作出45号通知的行为违法。一、45号通知是对原告作出的责令停产停业、吊销证照的具体行政行为。二、45号通知，因告知了相对人和影响相对人的权益而具备了外部效果，属于行政诉讼受案范围。三、45号通知缺乏事实和法律依据，严重违背法律规定。四、45号通知程序违法。五、45号通知中的限期清理、销毁和移交财物的决定，以及确立的补偿标准，严重侵犯了原告的财产权益。请求撤销被告在45号通知中作出的责令企业整体退出和吊销注销企业证照的行政决定，并确认被告作出45号通知的行为违法或无效。

原告向本院提供了以下证据： 1、45号通知，证明被告主体适格。2、六安市人民政府六政办（2014）18号文件； 3、舒城县人民政府舒政办（2014）22号文件； 4、六安市裕安区人民政府裕政办（2014）18号文件。证据2、3、4证明相关地方人民政府没有作出具体决定，直接执行了《退出意见》。5、舒城县安监局下发的《停产通知书》，证明地方政府工作部门在未作出任何具体行政行为之前，即开始采取强制措施，原告的利益受到侵害。6、六安市裕安区江家店镇政府动员退出会议记录，证明乡镇政府在直接执行《退出意见》。7、省联社信贷业务部“关于转发《45号通知》的通知”，证明45号通知已对原告权益产生全方位影响。8、被告《不予受理行政复议申请决定书》，证明原告已提起行政复议。9、翔鹰花炮被强拆的光盘，证明地方政府执行45号通知给原告造成巨大损失。10、2014年9月5日省安监局网站通告，证明被告强推45号通知的执行，并不把45号通知作为内部行为。11、2014年5月7日、6月13日、7月11日省安监局网站三次通告，证明省安监局直接执行45号通知。12、六安市裕安区安监局“责令限期整改指令书”，证明政府工作部门以行政处罚的手段在实施45号通知。13、广德县烟花爆竹生产企业整体退出工作领导小组广烟退组（2014）10号通知；14、广德县政府广政（2014）101号文件；15、中共广德县委办公室县办（2014）52号文件；16、中共广德县委办公室县办（2014）103号文件；17、中共广德县委办公室县办（2014）104号文件，证据13-17证明广德县政府强制执行45号通知，并没有将45号通知作为内部行为。18、广德县烟花爆竹生产企业整体退出工作领导小组广烟退组（2014）11号通知，证明广德县政府、广德县人民法院、广德县安监局均认为45号通知是外部性质的具体行政行为。19、省安监局皖安监化（2008）52号文件；20、省安监局皖安监化（2008）90号文件；21、省安监局皖安监化（2011）112号文件；22、省安监局皖安监化（2009）7号文件；23、省安监局皖安监化（2010）63号文件；24、省安监局皖安监化（2011）191号文件；25、2012年安徽省安全生产“十二五”规划。证据19-25证明被告一直要求烟花爆竹生产企业做大做强，从未禁止烟花爆竹生产企业生产。26、舒城县国税局“关于烟花爆竹生产企业办理注销税务登记注意事项告知书”，证明45号通知得到各级政府机构的执行。27、安徽麒麟花炮有限公司国有土地使用权证，证明被告行为侵害了原告合法权益。

被告辩称：一、45号通知属于产业政策调整范畴，符合有关法律法规的规定。二、45号通知不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。45号通知的发文对象是各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构，只对上述部门、机构有约束力，对外不发生法律效力。有关部门、机构按通知要求实施的具体行为才影响原告的权益。三、原告的诉讼理由不能成立。请求驳回原告的起诉。

经庭审质证，原告对被告证据真实性、关联性没有异议，但认为相关的行为都违反法律规定。1、皖政办（2010）61号《安徽省人民政府办公厅转发省安全监局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》与其他的政府文件相冲突，说明被告的行政行为反复无偿。2、其他的证据材料都是在45号通知以后形成的，不能证明文件的合法性，而且政府会议纪要违背了国务院的规定。同时，其他的政府文件说明45号通知的效力已经外化。

本院认为：被告的证据1系被诉具体行政行为，不作证据认定。证据2具有有证据的真实性、合法性、关联性，应予认定。证据3、4系被诉行政行为作出后形成的证据，不能作为认定被诉行为合法的证据。证据5-20证明45号通知发出后，各地各级政府以及政府部门采取了不同的落实行为，但因这些证据亦系被诉行政行为作出后形成的，不能作为认定被诉行为合法的证据。

被告对原告证据的证据1-7、10、11、13-26真实性没有异议，但认为证明目的不能成立，这些证据只能证明45号通知是内部行为，是被告的内部工作部署。对证据8没有异议。对证据9认为系地方政府采取的行为，与被诉行为是否合法无关联性。对证据12认为系地方政府机构采取的具体行政行为，指令书明确了救济渠道。对证据27认为企业关闭转产与土地使用权是否收回无必然联系。

本院认为：原告的证据1-4与被告的证据1、7-9相同。证据5-7、9、12-18、26系被告45号通知发出后，各地市政府以及政府部门采取的不同的落实行为。证据8、19-25具有证据的真实性、合法性、关联性，应予认定。证据10、11、27与本案无关联性，不予认定。

经审理查明：原告安徽翔鹰花炮有限公司等24家企业系正常生产经营的烟花爆竹生产企业。2013年12月27日，被告作出45号通知，转发了省安全监管局等部门的《退出意见》，要求各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构结合实际，认真组织实施。《退出意见》限定全省现有的75家烟花爆竹生产企业必须在2014年年底前整体退出，分两批进行。第一批35家烟花爆竹生产企业（附名单）于2013年12月31日前整体退出；第二批40家烟花爆竹生产企业（附名单）于2014年12月31日前整体退出，原告均在第二批整体退出企业名单中。《退出意见》同时要求各级政府要健全和强化烟花爆竹生产企业整体退出组织协调机制，确保按时完成任务，并规定企业停产后企业所在地政府要拆除主要生产设施、设备；企业关闭后企业所在地工商、安监部门要及时注销或吊销退出企业的相关证照，公安部门停止办理《烟花爆竹道路运输许可证》，安监、公安部门要责令企业妥善保管剩余烟花爆竹成品、半成品及生产原材料，限期清理、销毁或移交。此外，《退出意见》还明确省财政按每户80万元的标准安排专项资金用于退出企业补助，有关市、县应根据退出企业资产等情况，给予适当补助。45号通知作出后，省安监局等省级单位和六安市、六安市裕安区、舒城县、广德县等地地方各级人民政府开始施行，并采取了如下发《停产通知书》、开动员退出会议、对厂房予以拆除等具体行为。原告不服45号通知，向被告申请了行政复议。2014年7月4日，被告作出皖行复（2014）133号不予受理行政复议申请书，认为45号通知属于内部行为，复议申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理。

另查明， 2008年起，安徽省安监部门开始要求对烟花爆竹生产企业开始整顿提升，淘汰落后生产企业。2010年10月18日，被告作出皖政办（2010）61号《安徽省人民政府办公厅转发省安全监局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》，要求各地推进烟花爆竹生产企业有序退出。至45号通知作出时，原告通过了各次整顿提升。

本院认为：45号通知发出的对象虽然是各市、县人民政府、省政府各部门、各直属机构，其性质属于内部指令，但该通知的对象中，部分地方政府、政府部门和机构已直接依据该通知实施了与退出相关的具体行政行为，对原告的利益产生了实际影响。同时，原告已获知了通知的内容，复议机关作出复议决定时亦告知了诉权，因此，45号通知的行为已外化并对外发生了法律效力。此外，45号通知针对的对象是特定的，通知中不仅明确了具体的75家烟花爆竹生产企业，还明确了第一批退出和第二批退出的企业名称和具体时间。故被告辩称45号通知不属于行政诉讼的受案范围本院不予支持。烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，被告对具体行政行为合法负有举证责任。本案中，被告提供的证据除皖政办（2010）61号文件外，其余均是45号通知作出后形成的证据，不能作为证明45号通知合法的证据使用。并且，皖政办（2010）61号文件也只能证明被告在作出45号通知前将烟花爆竹生产企业有序退出纳入产业政策调整范畴，不能证明45号通知合法。被告作出的45号通知行为，主要证据不足，依法应予撤销。鉴于45号通知决定烟花爆竹生产企业整体退出有利于国家、社会，如撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损失，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：

一、确认安徽省人民政府作出皖政办（2013）45号 “安徽省人民政府办公厅转发安徽省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知”行为违法；

二、安徽省人民政府于本判决生效后60日内采取相应的补救措施；

三、驳回原告安徽翔鹰花炮有限公司等24家烟花爆竹生产企业的其他诉讼请求。

案件受理费50元由安徽省人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

审判长黄成

审判员李进学

代理审判员钟芳

二 ○ 一五年四月二十日

书记员丁亚敏

附1：相关法律依据

一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
　　（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
　　（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
　　１、主要证据不足的；２、适用法律、法规错误的；３、违反法定程序的；４、超越职权的；５、滥用职权的。
　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
　　（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。